本文是一篇在职研究生论文，本文主要论述了行政行为说明理由的法律思维与方法，研究行政机关说明理由时对依据、事实、决定的论证，需要借助逻辑、修辞、商谈等方法，实现说明理由的说服力与认可力。在逻辑推理上，需要从大前提、小前提到最终的行政决定进行证成分析，展现推理的有效性与可信性，呈现于行政相对人；在修辞构建上，对行政决定的作出，需以“听众”为视角，考量行政相对人这一受众的影响因素，进行情理法的论证；在商谈思维上，改变行政机关的居高临下、以权压人的态势，平等与真诚对话，融入论辩意见，尽力减缓行政机关与行政相对人的对抗。对行政机关说明理由的进路予以规划与展望，旨在通过说明理由的方法论研究，既能使行政机关注重行政行为中的自我论证的重要性，做到推理有效、论证充分、适法准确，形成良好的说明理由局面，实现行政行为的价值引领作用；又能使行政相对人、相关人以及社会公众对行政决定的作出过程达致清晰理解，增进内心可信性，使国家的法律、法规、规章的普法作用得以发挥，使法律的生命力在实施中得以显现。行政行为说明理由良好作用的发挥，从形式说理到实质说理，必将推动法治政府建设的公信力，促使法治社会建设蔚然成风，彰显法治国家的法律水准。
一、行政行为说明理由的基础理论
（一）说明理由的基本界定
在我国的制定法上，说明理由有时也被称作“告知理由”①。行政行为说明理由是指行政机关在作出对行政相对人合法权益产生不利的行政行为时，除法律有特别规定外，应当向行政相对人说明其作出行政行为的事实因素、法律依据及裁量时所考虑的政策、公益、习惯等一系列因素。②行政机关对所作出的行政行为，应当说明理由，以书面形式作出的应当书面说明理由；“可以不说明理由的例外情形：行政行为有利于行政相对人的，但第三人提出异议的情形除外；情况紧急，行政机关没有时间说明理由的，如果行政相对人事后要求行政机关说明理由，行政机关应当补充；涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的；有关专门知识测试、资格考试的成绩评定的；其他法律规定可以不说明的。”
行政行为说明理由作为行政程序中的重要内容，在行政处罚、行政许可、行政强制等领域都做有规定，随着《行政程序法》的顶层设计推动，还将会逐渐增多。立法也基本要求了说明理由的具体内容，在《行政程序法（专家建议稿）》中指出“行政机关的理由说明应包括行政行为所依据的事实与证明相应事实的证据、法律依据以及法律依据适用于相应事实的理由论证；对于行政裁量行为，理由说明还应当包括其裁量所基于的法理依据和事实依据及其分析论证的要点。”①2008 年 10 月 1 日开始实行的《湖南省行政程序规定》第七十八条规定“行政执法决定文书应当充分说明决定理由，说明理由包括证据采信理由、依据选择理由和决定裁量理由。”湖南省规定是《行政程序法》地方立法的率先示范，之后山东、宁夏等多地都做了有关说明理由的规定，立法保证行政行为说明理由义务的履行。从学者对说明理由的概念释义和《行政程序法》的立法实践来看，说明理由具体指向行政行为的依据说理、事实（含证据）说理、决定（含自由裁量）说理，本文说明理由的方法研究也基于依据、事实、决定三要素研讨，聚焦如何说理论证予以法律方法研究，为之提供思维与方法指导。
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（二）说明理由的现实要求
我国近年来推动法治国家、法治社会、法治政府一体化建设的进程中，也一直在强调行政行为说明理由的释法说理作用，完善行政说理是一个亟需的现实任务。如在行政执法领域，中央政府强烈要求“行政执法人员在行政执法过程中，要结合案情进行充分释法说理，并将行政执法相关的法律依据、救济途径等告知行政相对人。”③在司法部的《司法行政系统落实“谁执法谁普法”普法责任制实施意见》中指出“推行全程说理式执法，说透法理、说明事理、说通情理，提高行政处罚的说服力和公信力；推广说理式执法文书，行政处罚决定要充分释法析理，并告知法律依据和救济途径。”④虽是行政文件非法律规范，但对当下的行政行为说明理由义务作出指引，说明理由同时也是一个普法过程，发挥法律价值的导向。在地方行政的工作实践中，公安、税务、市场监督、城市管理等部门早已有推广“说理式行政”的摸索，现去探索行政行为说明理由的方法，以期取得良好的法律实施效果。
2018 年，最高人民法院首次在判例中对说明理由也做了论述，“充分说明理由以此表明行政机关已经全面客观地查清了事实，综合衡量了与案情相关的全部因素，只有审视行政行为说明的理由，才能知晓行政行为考虑了哪些因素以及是否考虑了不相关因素，才能有效地评价行政行为的合法性与合理性，不说明作出决定的过程和没有充分说明理由的行政行为，既不能说服行政相对人，也难以有效控制行政权。”⑤可见，法治实践中对于行政行为说明理由这一紧急课题，提出了行政法上亟需思考的任务。
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二、行政行为说明理由的现状分析
（一）问题分析
行政行为的说明理由直接反映出行政机关工作人员作出决定的思维过程，折射着行政行为的正当性，是行政机关工作人员法律素养的重要体现，通过系统运用文字表达，展现法律逻辑推导过程，最终将法典上的行政法律规范运用到具体个案之中，呈现给行政相对人、相关人以及社会公众，说明理由是行政文书的精神和灵魂，论证说服是说明理由的应有之义。在当下行政行为说明理由的实践中，行政机关在宏观指导上愈来愈重视，在微观实施上已取得一定成效。例如国家市场监督管理总局加强“以案释法”，发挥典型案例的说理功能，总局成立以来共发布 200 余起典型案例，编写《市场监管业务典型案例选编》，供给于行政执法人员学习。①行政执法的指导案例会对案件定性、法律依据、证据的采信和裁量等说明理由，如“湖南 TK 种业有限公司擅自包装销售使用授权品种繁殖材料行政处罚案”（HNPC[2012]第 1 号）中，专门有说明理由部分，对证据采信、依据选择、决定裁量的理由进行了充分说明，通过学习行政机关可以提高说理能力，说理性指导案例是为执法人员编写的特殊教材。①说明理由已趋向良好局面发展，行政机关必将推动行政说理取得实效。但总体言之，当下的说理实际与说理所欲的应然要求还有进一步开拓的空间，需对其存有问题剖析，通过结合行政文书以及典型的行政处理决定进行考察，审视和反思不足之处，进一步发掘说明理由的路径。
1.格式固化、过于简单
行政文书中说明理由部分最为明显的即是格式化、简约化。以公安机关的行政处罚决定书为例，该类决定书一般由三部分组成，第一部分，即首部，有当事人的基本情况等；第二部分，即正文，是说明理由部分，包括事实、理由、依据和处理决定等内容；第三部分，即尾部，履行方式、行政救济途径等。②格式模板、说理简约，居多维系着平面化的说理模式。时常表述为“本局（本单位）认为……”的格式，然后罗列简要事实、法律条文等即可，拘泥于格式化的说理模式。简单的堆砌事实、法律条文、行政决定的结构模式，使说理不能成为统一的有机整体，行政机关应对其行政行为作出判断和推理，通过逻辑规则使事实与法律、根据与结论能相互印证、相辅相成。③说理只见行政机关单方的整体性意见阐述，行政相对人的意见未有体现，只输出行政机关的单方面观点，则忽视了行政机关与行政相对人的双向交流，缺少商谈性观点，说明理由成为行政机关的独唱，难以观察具体因素；致使微观上法律思维与论证方法则不可知，尽管说理，也难以证明什么，体现什么，让行政相对人对行政决定如迷一样，不可捉摸，一系列疑问萦绕脑海，行政机关的文书却没有娓娓道清。
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（二）成因分析
现行行政实践中，行政行为说明理由存有不足之处，有诸多因素，如行政机关的一向说理的传统就是如此，不重视说理也不屑于说理，其实可认定为行政懒惰；还有担忧行政风险不敢说理，基于行政效率的追求而草率说理等等。总而言之，可以说是不会说明理由，欠缺说明理由的法律方法，不具备说明理由的法律思维，才滑向说理格式化、简约化以此应付说明理由的要求，采用宏大叙事的方式居高临下压倒性说服，不会论证性说服行政相对人，才担忧过多说理会言多语失，以此尽量“言简意赅”，作为掩饰策略的自我保护，避免招致社会公众的指摘，避免行政诉讼的风险等。
行政机关自身也深知，说理式行政会减缓行政争议，增强行政行为的可接受性，所以当下的行政行为说明理由在大力推进，当下的行政机关工作人员的法律素养也得以进一步提升，为行政行为说明理由也提供了良好的推动环境。例如执法人员持证上岗，“行政机关中初次从事行政处罚决定审核的公务员实行统一法律职业资格考试制度”①，法制决定审核制度也做了制度保障，“行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用、行政许可等行为得到有效规范……重大执法决定法制审核全覆盖……行政执法的社会满意度显著提高”②。
行政机关在法律适用的过程中，也是必然知悉法律规范涵摄到具体个案之时，并非是天然的吻合与完全的无缝对接，不能选择省略去实质意义上的说理释明与论证，把原本来源于生活现实的个案，经由法律逻辑和论证酝酿之后，才能作出合理的、可接受的行政决定。在这个过程中被省略去的说理释明与论证，需要还原，加以挖掘，探究其中的说明理由充分性论证的法律方法。对行政行为说明理由的法律思维及其进路进行研究，是指导说明理由的实践意义所在。
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三、行政行为说明理由的纾解进路 ................................... 17
（一）融入法律论证思维 ......................................... 17
（二）法律论证的方法阐述 .................................... 18
四、行政行为说明理由的论证要素 .................................. 29
（一）依据论证 ........................................... 29
（二）事实论证 ............................................ 29
（三）决定论证 .......................... 31
五、行政行为说明理由的方法构建 ......................................... 32
（一）准确运用逻辑论证 .................................... 32
1.证成个案事实 ...................................... 32
2.证成法律规范 ...................................... 33
五、行政行为说明理由的方法构建
（一）准确运用逻辑论证
在逻辑上需要进行内部证成和外部证成。对推理的过程进行检验，完成内部证成，最后检验前提的正当性，完成外部证成，最终决定体现价值有涉，作出结果。说明理由，首先要阐明事理，说明行政决定所认定个案事实及其证据，展现个案事实认定的客观性、公正性和准确性，此处即是对小前提的证成。依据证成，释明法理，说明行政决定所依据的法律规范及其适用理由，此处即是对大前提的证成。决定证成，决定体现价值有涉，讲明情理，符合法的价值。此处以“方林富炒货店绝对化用语广告案”为例阐释。
1.证成个案事实
西湖区市场监督管理局的行政处罚文书记载：该经营场所墙上印有“方林富炒货店杭州最优秀的炒货特色店铺”，柱子上印有“杭州最优炒货店”的广告……在展示柜贴有广告“本店的栗子，不仅是中国最好吃的，也是世界上最高端的栗子”。②仅仅对现场所见事实情况的罗列描述，没有对事实进行建构，所以行政相对人认为事实不清。
皆知行政处罚认定的事实，是为法律事实。在其商品外包装袋上印刷有“杭州最特色炒货店铺”等字样，已有行政机关获取的证据佐证该事实，该情形属于《广告法》禁止的用语行为，需要予以对事实证成。《广告法》是为规范广告行为，基于保护消费者的合法权益，维护广告行业的有序发展，维护经济社会秩序而制定，广告经营活动的用语随着社会的发展而不断变化，所以《广告法》则从被制定之日起就开始滞后于广告经营活动的实际，其所规范的广告用语，由于语言用语具有多样性，存有经常变化的可能，因此对于《广告法》中所规定的广告用语，对其理解上不应仅做字面上的适用，更应考虑语言的多样性，从语言所表达内容上进行理解和应用，《广告法》第九条第（三）项“广告不得有下列情形：……(三)使用‘国家级’、‘最高级’、‘最佳’等用语”，其中的“等”字意为“表示列举未尽”，该条为不完全列举，意在规范广告中出现的绝对化用语，只要在内容和形式上符合，均适用该条。①展现个案事实认定的准确性，对事实认定予以说明，讲明事理。
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结语
本文主要论述了行政行为说明理由的法律思维与方法，研究行政机关说明理由时对依据、事实、决定的论证，需要借助逻辑、修辞、商谈等方法，实现说明理由的说服力与认可力。在逻辑推理上，需要从大前提、小前提到最终的行政决定进行证成分析，展现推理的有效性与可信性，呈现于行政相对人；在修辞构建上，对行政决定的作出，需以“听众”为视角，考量行政相对人这一受众的影响因素，进行情理法的论证；在商谈思维上，改变行政机关的居高临下、以权压人的态势，平等与真诚对话，融入论辩意见，尽力减缓行政机关与行政相对人的对抗。对行政机关说明理由的进路予以规划与展望，旨在通过说明理由的方法论研究，既能使行政机关注重行政行为中的自我论证的重要性，做到推理有效、论证充分、适法准确，形成良好的说明理由局面，实现行政行为的价值引领作用；又能使行政相对人、相关人以及社会公众对行政决定的作出过程达致清晰理解，增进内心可信性，使国家的法律、法规、规章的普法作用得以发挥，使法律的生命力在实施中得以显现。行政行为说明理由良好作用的发挥，从形式说理到实质说理，必将推动法治政府建设的公信力，促使法治社会建设蔚然成风，彰显法治国家的法律水准。
行政行为说明理由的方法探究，是为学术理论程度较深的问题，建立于说明理由的制度设计、行政法学和法理学的理论基础之上，现行学术层面研究较少，本文进行了基础性的摸索构建，个人学术水平有限，难以高屋建瓴、全面总结出完整性、系统性的说明理由方法，仅仅初步探讨，恳请指正，供给于说明理由的实践考察与检验。
参考文献（略）