第一章 行政紧急权概述
第一节 紧急状态与行政紧急权的概念
一、紧急状态的概念
关于紧急状态的概念，不同的学者有着不同的见解。有的学者从紧急状态在事实上会产生的严重社会危害性及紧迫性角度出发，该类学者认为：紧急状态是一种给国家政治统治、经济稳定和人民生命财产带来危险或者现实损害的紧急情况。8有的学者认为，紧急状态是指具有一定危险程度的非正常的社会状态，包括战争、叛乱、经济危机、严重自然灾害、重大事故灾害、严重传染病流行以及重大刑事犯罪等，所有社会正常生活受到威胁或法律实施受到严重阻碍的状况。9这种概念的角度是从引起紧急状态的原因出发的，但并不能涵盖紧急状态全部的特点。笔者认为，对于紧急状态的概念应该从两方面进行考量，一个是事实状态，一个是法律状态。首先，紧急状态应该在事实上是一种如若不采取应对措施极有可能造成社会秩序严重混乱并对社会公众利益造成严重损害的事实状态。其次，紧急状态是一种经过有权的行政主体通过宪法或者法律授权后对社会进行宣布的一种法律上的紧急状态。紧急状态首先是一种事实状态，其次才有可能上升为一种法律状态，因此对于紧急状态概念的分析不能脱离事实属性和法律属性。再根据我国《戒严法》和《突发事件应对法》中对于紧急状态的相关规定，笔者比较赞同此种对于紧急状态概念的观点：有权的国家机关在严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，以及严重影响社会稳定的重大公共事件等非常情况下，依据宪法特别条款和相关法律，在特定的时间和空间范围内，暂时限制或中止宪法或法律某些条款的全部或部分效力来强化国家权力，以稳定社会秩序、维护国家和人民的根本利益的临时性宪法应对状态。
二、行政紧急权的概念
想要界定和厘清行政紧急权力的内涵，首先就要对紧急权力的内涵进行界定，因为行政紧急权是紧急权力的一种，紧急权力根据权力类型可以分为行政紧急权、紧急立法权、司法紧急权三种紧急权力，其中行政紧急权是紧急权力的主要内容。紧急权力也有学者称之为紧急权或国家紧急权，紧急权力涉及到诸多不同的法律部门，包括宪法、行政法、立法法等等。徐高、莫纪宏教授认为，国家紧急权是一国宪法、法律和法规所规定的，当出现了紧急危险局势时，由有关国家机关和个人依照宪法、法律和法规规定的范围、程序采取紧急对抗措施，以迅速恢复正常的宪法和法律秩序，最大限度的减少人民生命财产损失的特别权力。11韩大元教授认为：国家紧急权有两种类型：一是紧急命令、戒严等事先可以预见的非常态时间下的紧急状态；二是宪法上完全无法预见的紧急状态，有些学者称之为“超宪法的、宪法外的国家紧急权”。12有的学者认为：所谓国家紧急权又称紧急权，是指有权的国家机关为维护国家利益、公共利益和人民的根本利益，在面临战争、内乱、经济危机、政治骚乱、事故灾难、严重自然灾害及严重传染病流行等突发公共事件时，根据宪法和法律的特别规定，暂时克减、限制或中止某些正常的权利，迅速采取法定紧急措施的权力，简单地说，国家紧急权就是国家在突发公共事件下依法迅速改变权力与权利逻辑结构的法律制度。
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第二节 行政紧急权的特征
一、紧急性
“风险社会至少是伴随着工业社会产生而产生的,甚至有可能早在人类社会自身刚刚诞生时就己经出现,人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会。”17在风险社会的背景下，社会生活面临着各种各样的突发情况，例如：2002 年的非典，2008 的汶川大地震，2014 年的昆明火车站恐怖袭击、2020 年的新冠肺炎等等。行政紧急权的紧急性特点由来就是因为所应对事件具有的突发性、不可预测性。随着现代社会的发展，各种不同类型的突发事件层出不穷，不同类型的社会事件的发生原因越来越难以预测并且往往具有突发性，例如此次新冠疫情的发生，我国尚未弄清楚疫情发生的具体原因是什么。于此同时，现代社会的各类风险往往具有很强的破坏性，应急主体往往需要在短时间内快速回复因各类事件所造成的影响，因此紧急权力的紧急性不仅体现在所应对的事件所具有的紧急性，同时还表现为权力运行过程所具有的紧急性。
二、集中性
集中的属性是从行政紧急权与立法权力和司法权力的关系以及中央国家行政机关与地方国家行政机关的关系而言的，它包括水平方向的立法权力和司法权力集中到行政机关和垂直方向的地方国家机关的权力集中到中国国家行政机关，其结果是行政紧急权得以强化。18在我国，《突发事件应对法》第八条规定了重大的突发事件由国务院进行应对，并且必要时设置应急指挥机构。可见，我国通常情形下是以设置临时机构进行突发事件下的行政应急。临时机构是一个处理突发事件的综合协调机构，临时机构的领导主体是各级政府，临时机构的设立意味着各项行政权力的集中，例如调动各种保障性物资的权力、征收征用的权力等等，在一定程度上行政紧急权就是部分行政权力集中在一起以后形成的一种权力。行政权力在一定程度上进行集中，有助于应急主体对各种事项进行统一领导和处理也有助于对各项应急物资和人员进行统一调度，这样有助于应急主体更加快速高效地应对各种突发事件。但是对于权力的集中应当进行相应的法律规制，以避免权力的过度集中造成紧急权力的行使背离权力设立的初衷。
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第二章 行政紧急权规制的必要性及其途径分析
第一节 行政紧急权法律规制的必要性分析
关于行政紧急权力法律控制的必要性，学术界主要有如下观点：有的学者认为，各国的宪政制度和民主法治发展的轨迹表明，紧急行政权及其运用正在不断地被纳入法治的轨道，其原因在于：其一，紧急行政权是一把双刃剑，既是一种必要的权力，但又是一种最危险的权力；其二，紧急行政权如果没有合法的权力来源，就不会具有普遍的、持久的感召力；其三，紧急行政权如果没有必要的规范和约束，就难于取得法律强制力的支撑；其四，紧急行政权如果没有必要的自律和他律，就得不到国民的普遍认同和支持；其五，紧急事件的重复出现以及各国之间的相互学习，使人类逐步意识到处理紧急事件的基本规律。28笔者认为对于行政紧急权法律规制的必要性可以从以下几点进行展开。
一、行政紧急权的特点
从上文笔者对于行政紧急权特点的相关梳理和分析可知，行政紧急权具有紧急性、集中性、超法规性等特点。紧急性是行政紧急权所应对的突发事件或者紧急状态所具有的紧急性，即事实上的紧急性，同时行政紧急权自身的运行也具有紧急性，即行政主体在行使行政紧急权时可以超越行政权力在一般状态下所需遵循的程序等。集中性是从行政紧急权与立法权力和司法权力，以及中央国家行政机关与地方国家行政机关的关系而言的，从横向的维度上来看，存在着立法权力和司法权力向着行政权力转移的趋势，从纵向的维度上来看，存在着下位的行政机关的权力向上位的行政机关集中的趋势。行政紧急权还具有超法规性的特点。超法规性是在应急法律体系之下，行政权力的运行与一般社会秩序之下的权力运行有所区别，应急法律体系下行政权力将会超越一般社会秩序下行政权力的运行程序和权限等。
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第二节 行政紧急权法律规制的途径
对于行政紧急权法律规制的路径，学术界主要有如下观点：有的学者认为对行政紧急权进行规制应当包括以下内容：第一，对紧急状态的宣告严加规范；第二,明确规定政府及有关机构在紧急状态下的职责和义务，防止渎职或失职现象的发生；第三，严格规定不同类型的应对措施的适用条件，以防止紧急行政权的滥用；第四，明确规定各种宏观应对措施所能够行使的权力和采用的手段；第五,用立法机关、国家元首、司法机关的紧急权控制行政紧急权；第六，具体规定紧急行政权行使的程序，以保障紧急行政权正当行使；第七，确定人权保护的最低标准，以确定紧急行政权的行使边界；第八，规范紧急自由裁量权，以防止紧急自由裁量权的滥用；第九，赋予公民以抵抗权或请求救济权。29有的学者认为应以宪法和法律来设置相应的限制和监督机制，规范行政紧急权的行使。第一，加强国家机关对行政紧急权的监督；第二，加强权利控制；第三，加强程序控制；第四，明确规定政府及有关机构在紧急状态下的职责和义务，防止渎职或失职现象的发生。30有的学者认为对行政紧急权进行规制应当从公民权利保护的角度出发，第一，宣布进入紧急状态的条件、程序和决定宣布机构以及紧急状态的及时解除；第二，给政府和社会授权；第三，通过紧急状态法和其他有关法律确定政府行使紧急权力的条件；第四,通过紧急状态法和其他有关法律确定政府行使紧急权力的程序；第五，对公民的宪法基本权利进行限制，应当明确限定条件和程序。
通过对学者们关于行政紧急权的规制思路可以总结出对于行政紧急权进行法律规制的四个途径：第一是以公民权利制约权力，即在紧急状态或者突发事件出现之后对于行政紧急权的行使要以公民权力的保护为中心，并且还要为公民权力的救济提供保障。第二，以法律原则制约行政紧急权的行使，即通过相应的法律原则如依法行政原则、效率原则、比例原则等对行政紧急权的行使进行制约，相关学者认为事先设定好的原则对于行政紧急权的行使具有约束和指引的功能。第三，从行政紧急权的运行过程来进行制约，即在行政紧急权行使的各个阶段都应当受到严格的约束和程序的规定。第四，以国家权力制约行政紧急权的行使，即通过综合运用立法、行政、司法等权力实现对行政紧急权实现规制，这也是一种从整体的角度对行政紧急权实现制约的一种机制。
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第三章 国内外行政紧急权的法律规制分析....................................20
第一节 我国行政紧急权的法律规制....................................20
一、 宪法中的行政紧急权.........................................20
二、 法律中的行政紧急权......................................20
第四章 我国行政紧急权规制的不足之处和完善...............................26
第一节 我国行政紧急权法律规制的不足.....................................26
一、《紧急状态法》缺位.............................................26
二、缺少对于行使程序的规定...................................27
结语........................30
第四章 我国行政紧急权规制的不足之处和完善
第一节 我国行政紧急权法律规制的不足
一、《紧急状态法》缺位
2004 年的宪法修改实现了“紧急状态”入宪，在紧急状态制度入宪以后，应当建立 《紧急状态法》，事实上《紧急状态法》的制定也是被列入了立法计划的，但是最终考虑到我国国情现实需要，最终《紧急状态法》被《突发事件应对法》所取代。虽然两者在调整对象上均属于紧急事件，但是在性质上还是有较大区别的。《突发事件应对法》的立法目的是为了应对社会生活中常发的一般性突发事件，以及保障突发事件发生时各级应急主体能够快速高效的应对突发事件，该法侧重于在有权机关未宣布进入紧急状态的正常状态下的应急。《紧急状态法》则侧重于在有权机关宣布进入紧急状态后，在非常状态明确下政府权力和公民权利之间的关系，同时在非常状态下赋予行政主体何种的紧急权力从而应对极端严重的突发事件。
我国紧急权体制存在的一个问题就是法律并没有明确的界定突发事件和紧急状态的界限，关于紧急状态和突发事件概念和界限上的区别仅仅一直是学理上的讨论。我国《宪法》对于紧急状态主要是规定了紧急状态的决定和宣布权限，但关于紧急状态的概念却没有说明。《突发事件应对法》第 69 条中提到了，当发生特别重大的突发事件采取《突发事件应对法》亦不能有效消除或者控制时，由相应的机关根据相应的程序决定进入紧急状态。从《突发事件应对法》的角度来看紧急状态就是会对社会造成重大影响的特别重大突发事件，但是这只能反应紧急状态的一个方面，不能涵盖紧急状态的全部内涵。对于紧急状态地概念以及紧急状态下各个行政机关的权力配置，应当建立专门的《紧急状态法》进行相应的规定。
可以这么说我国现阶段的应急法体系是不完善的，应对一般性的突发事件亦或者是严重的突发事件，基本上依据的都是《突发事件应对法》，在紧急状态进入宪法以后，有权的主体也从来未宣布过部分地区或者全国范围内进入紧急状态，有学者在 2008 年汶川大地震发生时发声认为有权的主体应当宣布四川进入紧急状态，因为就汶川大地震的破坏性和严重程度《突发事件应对法》是无法完全应对的，但有权主体并没有选择宣布四川进入紧急状态，而是按照正常状态下的应急机制进行应对。
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结语
紧急状态下的行政权力行使与常态下的行使存在较大的区别，紧急状态下的权力即行政紧急权力讲求的是通过法律既定的程序对行政权力一定的集中和扩张从而高效率的应对各种类型的紧急状态。行政紧急权力成了风险社会下不可或缺的一种权力形式，但是当行政紧急权力的扩张和集中得不到科学合理的规制时，就很有可能背离行政紧急权力设置的目的，从而对公民权利造成不应有的损害，因此应当在相关的应急法律中对行政紧急权力进行规制。首先应当明确紧急状态的概念，明确了紧急状态的概念以后，也就明确了行政紧急权力的适用范围。其次是要明确相关权力的行使主体和行使权限，同时还要制定紧急状态下相关权利的最低保障标准，同时给予相应的主体事后救济和监督的权利。所以，我国的立法者应当在合适的时机制定并出台《紧急状态法》以弥补我国在应急法律体系的不完善之处。
参考文献（略）