第一章 核心概念与相关理论基础
一、核心概念
（一）生产建设项目
生产建设项目是指由一个或多个单项工程组成并以同一总体设计进行建设，且各单项全部建成后才能发挥综合生产能力或效益的建设基本单位，常见的生产建设项目包括水电站、工厂、公路等。各单项工程实行单独核算，并具有独立的组织管理形式。根据建设和生产运行情况，生产建设项目可划分为建设类项目和建设生产类项目。
建设类项目：此类项目在竣工运营后，不再进行开挖、取土（石、料）、弃土（石、渣、灰、矸石、尾矿）等扰动地表活动的项目，典型的例子为公路、铁路、港口、码头、水工程等。
建设生产类项目：此类项目在竣工运营后，仍会进行开挖地表、取土（石、料）、弃土（石、渣、灰、矸石、尾矿）等扰动地表活动的项目，典型的例子为建材、矿产和石油天然气开等项目。根据项目的布局情况，生产建设项目又可划分为线型生产建设项目和点型生产建设项目。线型生产建设项目一般为布局跨度较大、呈线状分布的项目，如公路项目；点型生产建设项目则是布局相对集中、呈点状分布的项目，如机场。公路项目由公路主管部门验收认定，主要为城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路项目，项目内容主要包括路基、路面、桥梁、涵洞、隧道、绿化等设备及其它沿线设施。本文所研究的公路项目主要是指由省级立项建设的公路项目。
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二、相关理论基础
（一）新公共管理理论
该理论以现代经济学和私营企业管理理论为基础建立，借鉴了私营部门的管理技术与激励手段，通过引入各种市场竞争机制，强调公共服务中的顾客导向，摒弃传统公共服务中的官僚制独占模式，主张结果甚于规则，最终实现构建少成本、高回应型政府。
该理论的核心思想是将竞争机制和私营企业管理方法引入到公共部门中，贯彻“3E”(Economy 经济、Efficiency 效率、Effect 效果)原则，通过实现公共物品供给的多元化来提高公共部门服务的效率和效果。新公共管理理论主要以政府、非政府组织、社会团体、私营部门为研究对象，研究方法建立在公共选择理论和委托代理理论基础上，通过将所有人假设为理性“经济人”，从而对公共服务供给的绩效和结果进行评价。
新公共管理理论认为，政府在公共行政管理过程中，更应当充当政策制定者的角色，而不是去具体执行政策。政府要以顾客和市场的实际需求来提供服务，管理中要采用“授权+分权”的方式来提高自我管理和服务能力，尽量将社会服务管理权限下放给基层单位和社会基本单元。政府应充分借鉴私营企业的管理经验，强化人力资源成本的管理和优化，降低成本， 提高效率；积极响应外界的不同利益需求，及时调整优化政策。要避免公共服务的垄断，积极引入竞争机制，将公共服务的机会向私营企业充分开放，努力提高公共服务质量。政府应放宽行政规则，进行绩效目标实时测量和管理，引导公务员积极参与政策制定，通过对高级公务员的政治任命，提升公务员队伍的责任意识。
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第二章 甘肃公路水土保持监管现状——以白明高速公路为例
一、白明高速公路基本情况
白疙瘩至明水高速公路（以下简称白明高速公路）是京新国家高速（G7）甘肃段的一部分，该项目是国家高速公路网规划的“7918”网 7 条放射线中，北京到乌鲁木齐高速公路的重要组成路段，是新疆东进华北（内蒙、河北、北京）和东北各地的一条重大通道。
项目建成后，有效缩短了新疆东进华北、东北里程约1000 公里。白明高速公路的建设对完善“国家高速公路网”布局与结构，提高国家边防公路的通达深度、通行能力和反应速度，从而提高军队的机动性、战斗力和保障力将发挥重要作用，同时，对促进政治社会稳定、巩固国家边防建设、维护国家统一具有重要的战略意义。
（一）项目概况
白明高速公路东起蒙甘交界处的白疙瘩，顺接内蒙古临河至白疙瘩（蒙甘界）高速终点，西至甘新交界处明水村，顺接新疆境内在建明水（甘新界）至哈密段高速起点。路线总体呈东西走向，建设里程 134.407 公里，建设标准为双向四车道高速公路，设计行车速度为 120 公里每小时，整体式、分离式路基宽度分别为 28米和 13.75 米，大中桥 1.135 公里/10 座，小桥 0.312 公里/18 座，互通式立交 2 处，服务区 1 处，收费站 3 处，收费管理所 1 处，治超站 2 处，养护工区 1 处。从京新高速马鬃山立交北 700 米处至桥湾的“马鬃山镇—桥湾”连接线路，与 G312 线相接，该线路路基宽度 12 米，设计速度 80 公里/小时，大中桥 0.147 公里/1 座，小桥 0.398 公里/26 座。路线总体走向由北向南，建设里程 157.068 公里。工程于2015 年 5 月开工建设，于 2016 年 10 月建成投入试运行，建设总工期 17 个月。概算总投资 62.10 亿元。
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二、水土保持监管情况
（一）水土保持方案编报情况
按照《水土保持法》和有关规章制度的规定要求，为落实建设项目水土保持责任，2012 年 2 月，项目建设单位甘肃省远大路业集团有限公司委托第三方技术服务单位编制《京新国家高速公路（G7）甘肃段白疙瘩至明水公路工程水土保持方案报告书》。方案编制单位于 2012 年 2 月初编制完成了《京新国家高速公路（G7）甘肃段白疙瘩至明水公路工程水土保持方案报告书（送审稿）》，2012 年3 月，水利部水土保持监测中心组织召开了该水保方案技术审查会。2012 年 7 月20 日，《京新国家高速公路（G7）甘肃段白疙瘩至明水公路水土保持方案报告书（报批稿）》（水保函〔2012〕327 号）由水利部批复。
由于该公路弃渣量、取土场位置及数量较原设计发生了较大变化，根据水利部水土保持方案变更要求， 2019 年 2 月，甘肃省远大路业集团有限公司委托技术服务单位编制京新国家高速公路（G7）甘肃段白疙瘩至明水公路工程水土保持方案（取土场、弃渣场补充）报告书。编制单位于 2019 年 6 月编制完成了《京新国家高速公路（G7）甘肃段白疙瘩至明水公路水土保持方案（取土场、弃渣场补充）报告书》（送审稿），2019 年 8 月 14 日甘肃省水利厅以甘水水保发〔2019〕169 号文批复了《京新国家高速公路（G7）甘肃段白疙瘩至明水公路水土保持方案（取土场、弃渣场补充）》。
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第三章 甘肃公路项目水土保持监管存在问题原因分析...................................26
一、行政管理层面.......................................26
（一）土保持法规制度不完善........................................26
（二）水土保持监管投入不足..........................................26
第四章 甘肃公路项目水土保持监管优化对策建议................................37
一、健全完善水土保持法规制度............................37
二、提升水土保持监管能力........................................38
三、深化水土保持监管改革......................................39
第五章 结论..........................42
第四章 甘肃公路项目水土保持监管优化对策建议
一、健全完善水土保持法规制度
新公共管理理论认为，政府在公共行政管理过程中，更应当充当政策制定者的角色，而不是去具体执行政策。按照此观点，政府在水土保持监管过程中最重要的任务之一是制定完善相关政策。健全的水土保持法规制度体系是行政管理部门依法依规履行监管职能的前提和保障，要做到“有法可依，有章可循”。前文利用层次分析法对影响水土保持监管因素的分析结果显示，水土保持法规制度的影响程度在所有因素中权重最大，从这一方面来说，我们也应该更加重视制度的建设。虽然当前的法规制度已经比较健全，但据前文分析仍然存在不足，应该进一步修改完善，充分发挥处法律对水土保持监督管理工作的规范、引导和保障作用。在落实《水土保持法》的过程中，要总结实践当中有效管用的管理机制经验，力求转化为法律制度或者是政策规定，持续规范水土保持执法环节、程序和行为，加快推动水土保持依法行政的进程。一是修订《甘肃省水土保持条例》，现行的《甘肃省水土保持条例》是 2012 年 10 月《水土保持法》出台施行，近年来随着“放管服”改革的持续深入，《甘肃省水土保持条例》中“水土保持预防”章节部分内容现行政策不一致，如“生产建设项目主体工程竣工验收前，水土保持方案审批部门应当验收水土保持设施”，实际上在 2017 年 9 月，随着国务院下发决定取消了各级水行政主管部门对生产建设项目水土保持设施验收审批许可的事项，转由生产建设单位按有关要求自主开展水土保持设施验收。二是细化水土保持处罚有关内容，明确生产建设项目开工以后没有及时开展水土保持监测、监理等行为的处罚内容，为水土保持行政监管提供执法依据，减少自由裁量权，也可以打消建设单位因此漏洞而产生的侥幸心理。三是完善水土保持监督执法机制，加大水土保持监督管理责任落实力度，建立健全重大水土保持项目违法违规案件的盯办督办机制，完善上级行政管理部门对下一级行政管理部门履行职责情况的监督检查机制，充分发挥各级管理部门能动性，对于公路、铁路等大型生产建设项目可探索建立购买第三方开展水土保持监管制度。强化行业风气建设，针对参与水土保持监督管理各个环节的工作人员和专家，建立水土保持廉政管理机制。强化信息公开建设，进一步完善生产建设项目水土保持监督管理公示公告制度，对生产建设项目水土保持方案的审批、验收等行政许可的依据、程序、内容等及时通过网站等媒介进行公示，对生产建设项目水土保持监测成果定期进行公告，广泛接受社会各界和群众的监督。
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第五章 结论
水土保持是生态文明的一个重要方面，随着经济社会的快速发展，人为水土流失日益加剧，政府现行的生产建设项目水土保持监管制度如果能够按照理想状态完全落实，将能够有效控制人为水土流失，但在实际落实过程中，还有一些不足需进一步改进。本文结合新公共管理理论、治理理论等，以白明高速公路水土保持监管为例，梳理了公路项目水土保持监督管理的流程，总结出水土保持监管中存在的问题：一是水土保持后续设计和监理监测工作滞后，二是水土保持后续设计时间长，三是行政监督检查频次少，四是行政监督检查手段单一，五是没有实现全过程监管。基于发现的问题，从行政管理层面、生产建设单位层面和社会层面三个层面分析了问题出现的原因：一是行政管理层面水土保持法规制度不完善、水土保持监管投入不足、水土保持监管人才队伍力量薄弱，二是生产建设单位层面水土保持意识观念不强、建设单位履行水土保持义务主动性低、建设单位水土保持专职人员力量薄弱，三是社会层面群众水土保持意识低、水土保持服务单位技术力量弱、社会组织作用发挥不充分。在运用层次分析法对问题原因重要程度进行了量化分析的基础上，提出了复合甘肃省情实际的监管优化对策建议：一是健全完善水保处法规制度，二是提升水土保持监管能力，三是深化水土保持监管改革，四是提升水土保持意识。以期为改进甘肃公路项目乃至所有生产建设项目水土保持监督管理提供有益借鉴。
参考文献（略）