一、相关概念和理论基础
（一） 相关概念
1． 突发公共卫生事件
在《突发公共卫生事件应急条例》中，突发公共卫生事件是指突然发生的，主要包括重大传染病疫情及食物中毒和其它影响公众健康的事件，带来的后果非常严重，会使公众的健康严重受损。[24]简而言之，突发公共卫生事件就是指引起或可能引起社会公众的生命安全和健康严重受损、影响社会安全，需要紧急应对的突发事件。本文主要是从重大传染病疫情的角度出发进行分析的，具有如下几个特点。
首先，突发公共卫生事件具有不可预见性。突发公共卫生事件是突然发生的，换句话说突发公共卫生事件是否会发生具有不可预见性，当前社会的医疗水平还不能做到预见可以引起突发公共卫生事件的传染病疫情的发生。甚至有的时候传染病疫情已经在个体身上存在，被察觉到也需要一定的时间。
其次，突发公共卫生事件的成因非常复杂。传染病是由各种病原体引起的，包括细菌、病毒等八种类型，能在人与人，动物与动物，人与动物之间相互传播的一类疾病。当传染病出现时，症状可能与平时的感冒发烧十分相似，因而初期可能得不到重视，再加上病因复杂，病原体又很容易变异导致不同的传染病传染方式、危害程度各不相同，就算经过专业医护人员、专家的一系列检测分析，也很难弄清病因并给出关于传染病的正确防治以及治疗措施，这就给了传染病在人群中扩散开来的时间，进而导致突发公共卫生事件的发生。
再次，突发公共卫生事件传染性强，一旦发生，就是一个集体、一个范围内的人发病，如果没有对被感染的病人采取及时的隔离措施，那么很有可能会威胁到一定区域内所有人的生命健康。社会正常的生产生活也必然会受到严重的影响，给国家经济发展和社会稳定带来巨大的冲击，甚至引起整个社会的恐慌，最终有可能导致整个世界的危机。
最后，显然突发公共卫生事件还具有波及范围广的特点。突发公共卫生事件之所以会发生是因为突然产生了未知的传染源，若没有及时有效的防控，传染病就会一传十、十传百，尤其在如今这样人口流动比较方便的时代，发生在一个地区的疫情很容易在世界范围内传播，影响全人类。比如西班牙于 20 世纪初爆发的世界性流感，这场流感的传播范围非常广、影响的人群非常多，对于大部分来说，这种伤害是致命的。
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（二） 理论基础
1. 公共治理理论
上个世纪六十年代末七十年代初，西方国家开始实施行政管理改革，由原先的统治管理模式开始向多元主体治理模式改变，逐渐突出市场企业、社会组织及公民的主体作用，发挥各自主体部门在社会发展中的协调功能。[28]上个世纪九十年代起，有关“公共治理”的知识理论与政策不断地更新，在社会利益多元化的趋势下，政府部门职能转变得到了更多的关注，政府部门与社会组织、公众之间的关系变得更为紧密，协作进一步加强。公共治理理论相较于传统的公共管理理论在政府运行目标、方式上进行了一定的创新，对于价值选择、资源配置、主体角色定位以及伙伴关系上有所继承与完善。[29]总的来说，公共治理理论的重点在于政府机构、市场及社会组织、公民之间的相互协作，政府部门将一部分权力转移至市场、社会组织和公民等多方主体上，这种协作可以在一定程度上弥补市场失灵和政府失灵等问题，实现多主体的网络合作管理。目前，学术界在公共治理理论上已经达成了共识，即治理的主体包括政府，同时也包括其它的社会公共机构；治理是指在解决社会问题的过程中，各个主体之间共享权力，分担责任，各个主体之间是一种合作与依赖的关系；参与治理的各个主体之间会形成一个合作网络；治理意味着政府部门在这个过程中不是唯一的力量，它可以利用自己的优势来协调社会各方资源，共同把一件事情做好。[30]一般来说，公共治理有四个结果，其中最理想的结果就是实现善治。所谓善治是指社会利益的最大化，在这种理想状态中，所有的利益相关者都能够从中获利，显然这也就是经济学里涉及到的“帕累托最优状态”。因此，评价公共治理的效果的唯一标准就是人民的利益是否得到了保障。人民是社会的主体和核心。
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二、突发公共卫生事件中地方政府预警的基本情况
（一） 突发公共卫生事件预警的法律依据
21 世纪初的非典疫情爆发引起了社会的轰动，国家从这次突发公共卫生事件中吸取了教训，开始构建我国突发公共卫生事件的应对体系，在这个过程中，社会各界也意识到了构建预警制度的重要性，预警管理的观念发生中的转变，关注点前移到事前预警阶段。突发公共卫生室事件的法律体系也逐步开始完善。相关的法律文件相继颁布实施。比如说，几个相关的法律文件分别是 2003 年的《突发公共卫生事件应急条例》，2004年的《中华人民共和国传染病防治法》，2007 年的《中华人民共和国突发事件应对法》。其中，与突发公共卫生事件预警机制相关的法律条文主要包含以下内容：2003 年 5 月颁布的《突发公共卫生事件应急条例》规定，县级以上地方政府应当建立和完善突发公共卫生事件监测预警系统。2004 年修订的《中华人民共和国传染病防治法》第 19 条的规定与传染病预警制度有关，预警制度的建设由此开始。2005 年中国应急体系建设的重点之一就是要建立卫生应急监测和早期预警系统，有效及时预警。《中华人民共和国突发事件应对法》的立法思路是注重预防的重要性，在突发事件的应对中强调了事前及时消除隐患的重要性。[34]此外，《中华人民共和国突发事件应对法》以法律文件的形式确定了监测预警制度的地位，文件中提到监测预警是发挥预警作用的有效措施之一。由此可见，突发公共事件的早发现、早报告、早预警已经有了制度上的保障。这为在突发公共卫生预警阶段做好应急措施，有效防止疫情大面积扩散，减少人员伤亡和社会损失提供了可能性。突发公共卫生事件预警制度的完善过程是一个从无到有，从粗到细的过程。
图 1 专业相关课程体系
（二） 突发公共卫生事件预警阶段的构成
1． 事前监测阶段
突发公共卫生事件的监测过程的实质其实是识别出风险。当第一例传染源不明确的病例出现后，首先大概率会被医疗机构的医护人员发现，他们会察觉到病例的异常，然后通过自己的经验判断来迅速做出决策，向医院的领导进行汇报。当医院内部无法确诊病例的时候，他们还要将病例的数量、具体发病症状等情况向疾控部门报告，同时也要向卫生主管部门报告情况。接下来，专业机构要针对具体的传染病的情况到传染病聚集区进行流行病学调查，对相关传染病病例进行全方位的了解，专业机构要充分研究判断疫情的发展趋势和严重程度。另外还存在一种情况就是负责传染病监测的专业机构利用监测系统主动的发现了一些异常的情况，显然，这种方式是更加有效率的。不过要想保证第一时间监测到风险，需要先进的监测技术手段保驾护航。在突发公共卫生事件的风险识别阶段，需要坚持专业化原则。
我国现有的传染病监测系统包括突发公共卫生事件监测系统、法定传染病网络直报系统、哨点监测系统、重点传染病专项监测系统、媒介生物监测系统、不明原因肺炎监测系统以及实验室监测系统等。2003 年“非典”疫情结束之后，国家下了很大的力气为疾控系统打造了专门进行传染病监测的网络直报系统，该系统包含突发公共卫生事件、传染病等共 22 个子系统。这个网络直报系统的功能非常完善，它能对 39 种法定传染病进行监测，还可以单独进行不明原因肺炎的网络直报。它的覆盖范围非常广泛，全国各个地区的医疗卫生机构都可以通过这个网络直报系统来获取便利。在这次新款疫情防治的过程中，这个系统也是发挥了很大的作用，我们平时在新闻中看到的病例数据的实时更新就是通过这个系统统计出来的。这个网络直报系统的具体运行机制是：它实际上连接了医院和疾控部门，增加了它们之间进行信息交流的渠道。
图 3-1 工程建设项目各阶段审批时间
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三、 新冠肺炎疫情的爆发过程及应对...........................................17
四、 突发公共卫生事件应对中地方政府预警存在的问题.................................19
（一） 事前监测阶段：监测系统启动不及时.....................................19
（二） 研判阶段：专家组研判结果不准确................................19
（三） 预警信息发布阶段：预警信息发布不及时................................20
五、 突发公共卫生事件应对中地方政府预警问题的原因分析...........................21
（一） 事前监测阶段.............................21
1． 没有按照网络直报的流程进行病例信息的上报............................21
2． 对未知传染病监测敏感性不足..........................21
3． 医疗机构与疾控系统协同联动机制不健全.............................22
六、解决突发公共卫生事件中地方政府预警问题的对策
（一） 事前监测阶段
1． 完善传染病监测预警网络
传染病监测预警网络的完善不仅可以保证传染病信息传递的效率，还可以为专家的集体研究和判断提供真实的数据和资料。完善的传染病监测网络是我们对传染病了解的一个窗口，有了完善的传染病监测网络，我们就能及时的发现传染病的病例，及时的对病例进行后续的诊断和研判。可以说完善的传染病监测网络是我们预测传染病后续发展变化的基础，但是我们可以看到，当前的传染病监测系统还并不完善，最突出的问题表现在功能的不齐全，现有的监测系统只能识别出我们常见的一些传染病，对于此次新冠肺炎这样的新发疾病，疾病监测系统好像并不能有效的识别。所以我们还要继续通过科技的手段来增加监测系统的功能，建立数据共享平台，打破数据与数据之间的隐性壁垒，实现信息的互联互通。这就需要专业机构之间能够互相交流、相互合作，共同开发数据和资源，并在这种协同机制中引入数字技术，让数字技术为监测系统的完善保驾护航。
2． 加强疾控系统与医疗机构的沟通交流
医疗系统和各级疾病预防控制中心是应对突发公共卫生事件的核心力量，当然也是第一个发现并处理突发公共卫生事件的部门。在突发公共卫生事件发生时，在指定的医院进行救治，就是二者进行合作的一种表现。但是仅仅是如此还远远不够，应该进一步加强突发公共卫生事件信息的交流，各级疾病预防控制中心是疫情防控的重要责任主体，而医院作为最先发现传染病疫情机构，要及时把最新的情况和疾控机构进行汇报。在他们之间，可以搭建一个互相交流信息的平台，这样就能够压缩信息传递的时间，提高信息传递的效率，同样的，作为疾控部门，也要经常到辖区医疗机构了解情况并做好调研和记录，也可以采取工作人员之间互相学习的方式来加强二者之间的沟通。
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结论
新冠肺炎疫情爆发后，在党中央的统一领导下，疫情防控工作得到统一指挥和协调，医疗人员和物资迅速在全国范围内调集起来，为湖北省特别是武汉市的疫情防控提供了物资和人员上的支持。在疫情防控的过程中，我们充分展现了社会主义制度的优越性和全国上下“一盘棋”的执行力，在这个过程中，我们感受到中华民族强大的凝聚力和众志成城抗击疫情的意志力。但是，这些成就并不能代表我们的表现是无懈可击的，还是存在很多的问题。因此，可以针对这些问题，进一步完善突发公共卫生事件中的预警行为。随着风险社会的到来，提升国家的应急管理能力已经成为国家治理实现现代化的迫切需要。我们必须针对实际问题，尽全力去弥补突发公共卫生事件预警中存在的不足和漏洞，将其作为推进公共卫生体系建设的抓手。
本文从 2019 年底新冠肺炎防治的案例出发，根据当时武汉市的真实的预警情况，分别从三个阶段总结了我国当前在突发公共卫生事件预警阶段存在的问题并深入挖掘其背后的原因，从而提出完善突发公共卫生事件预警行为的对策。
突发公共卫生事件预警可分为以下三个阶段。第一个阶段是事前监测阶段，这个阶段要针对监测系统未能及时启动的问题，从规定执行效果、传染病监测能力以及卫生系统的协调联动机制三个方面提出相应对策；第二个阶段是事件研判阶段，要着力解决研判结果的准确性，为政府卫生部门提供决策依据，就要完善信息获取机制并让信息充分扩散，最重要的是这个过程还要遵循专业性原则，尊重专家学者的意见；第三个阶段是事件预警阶段，要提高预警规范的可操作性、提高各级疾病预防控制中心的地位，赋予其一定的预警信息发布权并构建突发疫情上报、预警迟滞的责任追究机制。做好以上几点，就能在很大程度上完善当前的突发公共卫生事件预警行为，地方政府突发公共卫生事件预警管理工作也会更有效率，增加在疫情爆发之前采取有效措施，避免大规模的突发公共卫生事件的几率，我相信虽然现在我国的突发公共卫生预警问题还存在可以完善的地方，在实际中也存在很多问题，但是，我们一定要有信心，就像我们在后期进行疫情防控那样，社会各界紧紧团结在党中央的周围，发挥我们社会主义制度的优越性，我们一定能够在不久的将来把突发公共卫生事件预警工作做得更好，避免这样的大规模公共卫生事件再次发生。
参考文献（略）