第 1 章 导论
1.1 研究背景、目的及意义
1.1.1 研究背景
十八大以来，我国将科技创新发展摆在国家发展全局的核心位置，十八大报告明确指出：“要实施创新驱动发展战略。科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”。[1]在这期间，科技服务作为智力密集型服务所具有的发展潜力大、社会效益好与高外部性等特点在我国社会经济发展过程中得到了突出体现，因此公共科技服务的有效供给是现阶段我国各级政府工作的重中之重。改革开放以来，我国政府日渐重视发挥市场在资源配置中的作用，中共十八届三中全会明确指出市场要在资源配置中起决定作用，自此市场机制的作用被提到了前所未有的高度。在此理念的指导下，我国很多地方政府都在探索市场机制与政府治理有效结合，积极引导社会力量参与科技服务的供给，现阶段我国的公共科技服务供给格局发生了显著变化：
首先，我国政府相继出台多项科技发展政策，并逐渐加大财政投入，在扶持政策与财政投入的双重刺激下，各类科技创新主体的活力被相继激活，社会各界的科技服务需求进一步增加。其次，2016 年党中央、国务院出台的《国家创新驱动发展战略纲要》提出社会治理要顺应现阶段科技创新主体多元化、活动多样化、路径多变化发展趋势，创新政府治理方式，形成多主体参与且高效便捷的治理格局，[2]这使得我国科技创新发展的潜在活力得到充分激活。最后，加快发展科技服务业，2004 年出台的《国务院关于加快科技服务业发展的若干意见》（国发〔2014〕49 号）提出 2020 年要基本形成覆盖科技创新全链条的科技服务体系，第三方服务机构在科技创新服务供给中的作用日益凸显。
在此背景下，为了能更好地满足天津高新区日益增长的科技服务需要，2015 年高新区管委会设计发行了创新创业通票（下文简称“创通票”），这是高新区为鼓励“大众创业，万众创新”而设计发行的一种针对特定科技服务的定额有价电子编码，它与服务包、供需双方以及实际服务效果相对应，可以在政府购买科技服务各主体间自由流转与兑现，支持政府购买科技服务的顺利开展。[4]“创通票”的发行改善了高新区的科技服务供给情况，助推区内科技中小型企业创新发展，同时实现了科技服务购买方式的创新，为我国深入探索地方政府购买科技服务的优化创新提供了宝贵的实践经验。
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1.2 相关概念界定与理论基础
1.2.1 相关概念界定
（1）政府购买公共科技服务的相关概念界定
根据《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96 号），政府购买服务其实是依托市场机制将政府提供公共服务的职能交由符合条件的社会力量来进行，[5]另外政府购买服务也是一种利用市场机制合理有效的服务资源配置方式，所以政府购买公共科技服务可以理解为政府以法定契约为基础，以政府公信力为保障，通过特定方式选择某种社会力量进行相应科技服务的生产与提供，推动科技服务资源由政府向社会流动，以此履行政府提供科技服务的职能，使科技发展与创新成果真正地惠之于民。
关于政府购买科技服务的支持范围，我国现阶段地方政府购买公共科技服务的购买范围主要包括科技研发、创业孵化、技术转移、知识产权、科技普及、科技咨询、检验检测认证、科技金融以及科技管理等内容①；有关政府购买科技服务的主体结构，综合现阶段我国各地方政府的科技服务购买实践，目前我国政府购买科技服务实践仍以购买、需求与承接主体的三元主体结构为主；有关政府购买科技服务的购买方式，结合现阶段我国各地方政府的政策实践，目前得到我国多数政府政策文件与学者学术研究认可的是合同委托、项目资助和经费补贴三种购买形式，上述三种购买形式的适用情况与异同如表 1-1 所示：
表 1-1 政府购买公共科技服务的购买形式比较
第 2 章 天津高新区政府购买科技服务实践创新的背景
2.1 我国政府购买公共科技服务创新发展的推动
我国的政府购买科技服务实践可以追溯到改革开放时期。1978 年，我党召开了具有划时代意义的中共十一届三中全会，对先前社会与经济发展的弊端进行拨乱反正，自此我国的社会经济都发生了显著变化。在经济体制方面，我国提出要在公有制经济的基础上建立有计划的商品经济，缓解计划经济体制的诸多弊端，市场机制的作用初显。随着宏观经济体制的转变，我国的科技发展与政策方针也发生了显著变化，1985 年我国出台《中共中央关于科学技术体制改革的决定》（中发〔1985〕6 号），提出要建立适合商品经济发展的科技体制，并尝试在科学技术领域引入市场机制，进行经费拨款方式以及产权制度的改革探索，依托市场机制对科技资源进行合理分配，克服国家包得过多和统得过死的弊病。[54]1992 年中共十四大上我国明确建立社会主义市场经济的经济发展目标，更是将我国依托市场机制提供科技服务的实践探索推向了高潮，我国开始探索科技领域的公开招标与政府采购。
2013 年党中央、国务院在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出市场机制要在资源配置中起决定性作用，[55]市场机制的作用被提到了前所未有的高度。在此理念的引导下，各级政府纷纷开始尝试将市场竞争机制引入政府治理领域，开展政府购买公共科技服务的实践探索。2014 年财政部、民政部等联合印发的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96 号）中指出：“要将科研和技术推广、行业规划与调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务和会计审计服务等‘技术性服务’纳入我国政府购买服务的指导性目录”，[56]正式提及向社会力量购买公共科技服务这一理念。
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2.2 天津高新区公共科技服务供需矛盾的催化
大力发展高新技术产业，推动科技创新发展一直以来都是天津市政府工作的重中之重。早在 1988 年，天津市政府就发布了《关于扶持高新技术产业发展的意见》，提出要为高新技术企业提供税收政策优惠等帮扶措施。2005 年以来，天津市政府陆续出台了《天津市高新技术成果转化项目认定管理办法》、《天津市高新技术企业认定管理工作的实施意见》与《天津市技术先进型服务企业认定管理办法》，净化了高新技术企业的发展环境，将天津市高新技术企业的发展推向了一个新高度。2014 年天津市开展市级高新示范区认定工作，同年，天津市创新利用“企业孵化器”理念，打造科技企业孵化器，助推科技型中小企业创新发展。2015 年，天津市着力打造“众创空间”，激发社会各界的科技创新热情，并出台多项补助政策，支持“众创空间”内各类企业的创新发展，加速高新技术成果转化为社会生产力，切实助力科技进步与经济发展。
天津高新区作为国家级自主创新示范园区，在天津市的经济与科技发展中显现出了极强的创新孵化与创业带动能力。2010 年以来高新区进入到了产业升级与规划提升的发展阶段，引进国内多家科研院所，高科技创新发展园区建设已初见成效；创新主体数量与质量水平都有很大提高，区内科技型企业多达 6200 余家，科技小巨人企业多达 253家，有效专利数超过 8200 件；科技金融服务手段不断推新，先后与 10 多家银行达成合作，面向科技型企业提供“税务贷”等特色融资业务；科技创新与创业孵化体系日趋健全，推出了星企中心一号等新一代孵化载体。[60]
表 2-1 “创通票”政策产生前我国地方政府颁布的主要科技创新券制度
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第 3 章 天津高新区“创通票”政策的设计、运行与成效......................22
3.1 “创通票”政策的制度设计.......................22
3.1.1 设计理念..................................22
3.1.2 管理办法...............................22
第 4 章 天津高新区“创通票”运行中的问题与原因分析..................32
4.1 天津高新区“创通票”政策运转中存在的问题.........................32
4.1.1 政策设计不够完善..........................32
4.1.2 部分实践环节不科学...................................33
第 5 章 “创通票”政策实施效果的提升与优化路径................41
5.1 完善政策设计................................41
5.1.1 加强管理公司建设.....................41
5.1.2 构建科技服务平台......................................41
第 5 章 “创通票”政策实施效果的提升与优化路径
5.1 完善政策设计
5.1.1 加强管理公司建设
重新界定政府各部门与创通票管理公司间的职责范围，明确创通票管理公司的职能定位，使其职责分工与职能定位与“创通票”政策实践的步调相一致。完善创通票管理公司的运营管理制度，制定详尽的员工守则并督促员工认真遵守，规范管理公司工作人员日常的工作内容与具体行为。加强对管理公司的企业化管理，积极引导管理公司市场化转型，充分利用市场化手段对公司员工进行奖惩激励。提高财政资金拨付与使用效率，建立健全员工激励奖惩机制，增设科学的奖惩措施，对工作上有突出表现或是实现政府购买科技服务深入创新的员工进行表扬与奖励，充分调动员工主动参与“创通票”政策的后续创新与实践探索的工作积极性。
升华管理公司的员工队伍，补充吸纳高层次、高水平的专业研究人才。充分利用诸如海河英才计划等人才引进政策，加强自主创新人才的培养力度，提高博硕士、海外留学生、科技研究员和专业技术人员等在管理公司员工队伍中所占比例。提高管理公司的专业能力与创新能力，特别是在政策模块设计、流程优化与标准制定等方面，深入挖掘“创通票”政策的实践价值。邀请专业培训讲师，开发政府购买科技服务的实践培训课程，定期组织员工业务培训，全面提升员工工作能力。
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结语
为推进我国公共科技服务体系建设与政府购买公共科技服务的深入实践，本文从地方政府政策实践角度出发，选取天津市高新区为完善科技服务供给而首创的创新创业通票这一新型科技服务购买形式为研究对象，从政府购买公共科技服务多主体的角度进行研究。通过对国内外专家学者的研究成果的梳理和对相关理论基础的把握的基础上逐步展开实证研究，深入挖掘“创通票”政策的制度与实践情况，并得出以下结论：
第一，治理理论和公私合作伙伴关系理论为“创通票”政策在高新区政府购买公共科技服务中的应用提供了坚实的理论基础。其中治理理论为天津高新区推行“创通票”政策提供了理论依据，充分体现了“创通票”政策的实用性，而公私合作伙伴关系理论则为“创通票”政策如何更有效地实施以及如何探索政府购买科技服务各主体间的深入高效合作提供了理论指导。
第二，作为建立健全我国公共科技服务体系的重要一环，公共科技服务的供给一直都是各级政府工作的重点。公共科技服务在微观上是一种无偿服务，其包含政府、企业、社会组织以及公众等主体所需要的商标、发明专利、知识产权、科技教育等产品和服务。而公共科技服务的高效供给对早日将我国建设成科技大国、创新强国有重要意义，应由政府通过政府购买的方式统一提供。
第三，笔者依托党中央、国务院关于创新型国家与服务型政府的建设理念，对“创通票”政策进行深入研究分析，印证了“创通票”政策的实践与推广符合我国关于实施创新驱动发展战略的相关要求，是天津高新区认真贯彻党中央、国务院有关科技创新发展的政策号召。
第四，政府的工作职责与职能定位发生了显著改变，其不再是基层政策实践中的“划桨者”，而是逐渐向“掌舵者”转变。通过推行“创通票”政策，高新区政府在“创通票”政策实践过程中不再是科技服务市场发展走向的唯一决定者，而是在科技服务供给过程中实现了政府、服务需求企业与服务机构的深度合作，使得各主体都遵循公共科技服体系与科技服务市场的发展走向，改变了政府管得多而问题不减少的情况，合理处理了政府与市场的关系。
参考文献（略）