1 前言
1.1 研究背景
“乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业全局，深刻把握现代化建设的规律和城乡关系的发展特点，顺应亿万农民对美好生活的向往，对‘三农’工作作出的重大决策部署”[1]。在十九大报告中，相关的文件表明，推动农业农村的发展，需要按照乡村振兴战略的五项总要求，逐步推进城乡融合发展，从而实现农业农村的现代化发展。乡村振兴战略是近几年中央政府重点关注的议题，这表明今后党和国家将更加重视并长期致力于乡村地区的长远发展。由此也界定了在未来我国乡村振兴的进程中，乡镇政府治理能力的提升将是一个极为重大而紧迫的现实问题。“治理有效”是实施乡村振兴战略的总要求之一。这标志着“治理有效”是新时代全面实施乡村振兴战略的关键环节和重要保障。因此，在这项要求下，提升乡镇政府的治理能力，是一项非常重要的战略任务[2]。
习近平总书记强调，“三农”向好，全局主动。国家的工作要着重于农村区域，这样可以使农村区域得以更快、更好地发展，从而逐步实现人民期盼的美好生活。乡镇政府作为最基层的政权机关，有许多基本又要紧的责任。主要包含发展与调控经济、完善社会保障、推进组织建设、加强社会组织参与、促进文化建设、加强生态保护等。这些在基层政府的建设中都具有重要地位。乡镇政府还是向乡村民众传达和阐释国家政策的重要力量，是乡镇和农村地区的治理主体。新时期乡镇政府在我国政权建设中具有更加重要的地位，这也凸显了提升乡镇政府治理能力的重要性和紧迫性。乡镇政府的治理能力是指行政人员对乡村各方面的治理。通过治理经济、社保、政治、文明、生态五个部分，使这些方面能够得到统筹兼顾，均衡发展。基层政府治理能力的不断提升对于整个国家在治理上的发展和推动治理不断走向现代化有着重要意义。它是推进国家经济和社会的持续性发展的重要一部分，同时，更是对目前乡镇地区工作成效进行评价的重要指标之一。我国经过了 30 多年的乡镇改革，在这方面取得了较大的进步，但目前还存在着一些问题制约乡镇政府治理能力的建设。如我国的乡镇政府共同面临的问题有权力较小且能力较弱的问题。存在的这项问题不利于我国乡镇整体的发展，容易致使乡镇政府在治理上陷入不利地位，黑龙江省也面临着这些问题。除此之外，黑龙江省在自身特定条件的基础上还存在其他问题。
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1.2 研究目的与意义
1.2.1 研究目的
提高乡镇政府治理能力是我国现阶段值得探讨的重大实践和理论问题。本研究立足通过分析目前黑龙江省乡镇政府在治理上存在的问题，找出原因并总结解决的方法，最终能够促进黑龙江省乡镇政府的治理能力的提高。从治理能力提升的必要性出发，一方面通过对黑龙江省乡镇政府的治理情况进行资料搜集，分析其现状及存在的问题；另一方面对黑龙江省乡镇政府治理能力的影响因素进行分析，总结黑龙江省的乡镇政府在治理能力提升过程中需要着重注意的部分。最终找到提升乡镇政府治理能力的有效对策，以期为黑龙江省乡镇政府治理能力上的发展提供些许指导。
1.2.2 研究意义（1）理论意义
本文通过研究乡镇政府治理能力相关政策文件的内容，同时对已有学术著作进行反复钻研，系统阐述了乡镇政府治理能力的核心内涵和相关要素，并通过评价分析总结出黑龙江省乡镇政府治理上存在的问题，找出提升治理能力路径的突破口。这能够对相关研究进行一次比较系统的梳理，并尝试提出一些新观点。其学术价值在于：一是在一定程度上丰富了公共管理学的相关内容，二是进一步深化了乡镇政府治理能力的基本理论和相关研究。
（2）实践意义
首先，本研究选取黑龙江省乡镇政府的治理能力作为研究对象，梳理在乡村振兴的背景下黑龙江省乡镇政府治理能力的现状，将其中存在的问题列举出来并分析原因，在对问题、原因进行分析和对黑龙江省乡镇政府治理能力进行评价的基础上，提出相关的改进加强对策，为以后黑龙江省乡镇政府治理能力的完善提供建议。其次，相关的研究发现或许能够为政策制定提供一些有益的参考。针对黑龙江省乡镇政府治理能力提升的研究可为乡村振兴战略的实施、乡镇政府治理能力的提升提供有益的借鉴，进一步帮助黑龙江省甚至国家更好地制定和实施与乡镇政府发展情况所需要的配套制度规章。这也能够促进乡镇政府在发挥治理作用的同时做到随时代进步而不断发展。同时，也可促进我国农村地区经济社会的飞速发展，促进我国城镇化水平的提高，对乡镇政府干部人员的管理水平乃至政府办事效率的提高提供助力。
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2 相关概念界定与理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 乡村振兴战略
（1）乡村振兴战略的科学内涵
“三农”工作一直是国家工作和发展的重中之重，乡村振兴战略是对历届领导人在乡村建设的理论和实践的基础上提出和丰富起来的，是习近平总书记经过长期思考、分析和实践所提出来的。
乡村振兴战略是新时代背景下国家针对国内的实际情况提出的乡村发展的重大战略部署，其内涵十分丰富。乡村振兴战略的出台是时代发展的必然要求，标志着我国乡村发展将进入一个崭新的发展阶段，也说明以乡村振兴战略为基础的一个新时代将要来临。乡村振兴战略提出了五项总要求，即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[1]。以期由此逐步实现我国农业、农村的现代化。其涵义可以从五个角度说明，“第一，产业兴旺是实现乡村振兴的基石和首要任务；第二，生态宜居是提高乡村发展质量的后盾；第三，乡风文明是乡村建设的灵魂；第四，生活富裕是乡村振兴的终极目标；第五，治理有效是乡村善治的中心。治理有效对于乡镇政府的治理有着重要指导意义。治理有效注重‘一核三治’，即以农村党组织为核心，坚持自治、法治、德治相结合的治理体系。因此，乡镇政府应该创新乡镇治理的新体系，从而促进乡村的发展”[28]。
（2）乡村振兴战略的现实意义
乡村振兴战略的二十字总要求有着极为丰富的内涵，在政府的现实治理中也起到极大的指导作用。它与新农村建设相比，具有更加充分和完整的结构和内涵。将生产发展改为产业兴旺，说明不仅要发展产业，更要振兴产业，要推动三大产业的融合发展。把生活宽裕改为了生活富裕，强调要进一步提升民众的生活水准，使其拥有长期稳定收入。将村容整洁改成生态宜居，表明在生态环境保护方面，不仅要解决污染问题，还要创造宜居条件。令管理民主改变为治理有效，强调政府治理能力亟待提升，要提升工作的实际效率[29]。“治理有效”在乡村振兴战略的推进中具有基础性作用，针对“治理有效”提出的具体要求和延伸内容可以为乡镇政府治理的实际发展指引方向。
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2.2 理论基础
2.2.1 治理理论
治理理论是在全球化加速和全球化问题不断出现的时代背景下，在西方国家改革和西方结社运动中总结得出的结论。这是探析政府和其他主体在治理中如何发挥自身作用，如何实现治理主体间的优势互补和相互合作，最终实现治理达到最佳效果的理论。
首先，与传统的统治相比，治理的主要特征表现为其拥有多元化的治理主体和多中心化的权威。治理的主体包含多个方面，政府、市场和社会都是主体的重要组成部分。治理的权威也体现在多个方面，不再是仅来源于国家强制力，还包含多元化主体之间的协同与沟通。其次，治理的作用具有两面性，即积极作用与消极作用并存。其积极效果或消极效果取决于治理的环境、治理的主体和治理的目标等因素。治理不是万能的，它也存在失效的可能性。再次，治理逐步完善，随时代变化而不断发展，走向现代化。目前包含治理理念、治理体系和治理能力的不断完善。其中，治理理念现代化是指治理含有多元化的主体，具有协同治理理念。治理客体是社会事务，具有公共性理念，治理机制是多向、平等、协商、对话的互动性理念，治理目标是共向性、聚合性的理念等。治理理念在制度层面逐步落实和不断完善指的是治理体系的现代化。而治理能力现代化就是运用治理主体的优势形成治理各主体间能量的合力。
结合本文，在乡村振兴全面实施的背景下，应以治理理论作为研究的基础理论，推动黑龙江省乡镇政府的治理能力建设，进而推动我国乡镇政府治理的现代化进程。毕竟，乡村社会也存在怎样化解政府失灵与市场失灵的难题，若想化解这些问题，就必须由政府补充市场机制的缺陷，为乡村社会提供更多的所需公共服务与物品，要解决其中政府失灵出现的问题，治理理论可以提供有效的借鉴与思路。
表 3-1 黑龙江省乡镇分布情况
3 黑龙江省乡镇政府治理能力现状分析........................... 18
3.1 黑龙江省乡镇政府架构体系.................................18
3.2 黑龙江省乡镇政府治理能力现状......................... 19
4 乡村振兴战略下黑龙江省乡镇政府治理能力存在问题及成因分析....................24
4.1 黑龙江省乡镇政府治理能力存在的问题.................................24
4.1.1 财政力量薄弱，经济调控能力弱化.....................24
4.1.2 保障标准不高，社会保障能力不充分..................24
5 黑龙江省乡镇政府治理能力评价..................................30
5.1 评价指标体系的构建.............................30
5.1.1 指标体系的选择...................................30
5.1.2 指标体系的原则............................30
6 乡村振兴战略下提升黑龙江省乡镇政府治理能力的对策
6.1 落实乡村振兴战略，提高经济调控能力
6.1.1 改善财政收支水平
首先，在财政收入来源问题上，农业税被全面取消后，黑龙江省乡镇政府的资源汲取能力受到了一定的影响。乡镇政府需要通过多种渠道使社会力量了解本地区的现状和问题，从而得到社会上的支持，包括资金和技术等方面的支持。同时，乡镇政府可以通过吸引外来资金进入的方式来推动乡镇地区的经济发展并增加财政收入。以上方式可以推动乡镇政府拓宽当地的资金筹措渠道。在获得上级政府财政支持的同时，使当地的资金来源走向多元化[61]。
其次，要对黑龙江省乡镇政府的财政支出结构进行调整和优化。首先，提升乡镇政府的资金使用效率，将定量的资金用于该地区需要的地方，如基础设施建设等能够推动黑龙江省乡镇的经济社会发展的区域。其次，要根据当地的现实情况，投资的工程应能够切实为民众带来利益。再次，为进一步深化“乡财乡用县监管”财政体制改革，最大化地减少各项不必要的支出，进而保持乡镇地区的稳定。最后，利用经济审查的方式，对黑龙江省乡镇政府的资金使用情况进行审核，及时得当地处理相关问题，弥补缺陷。
6.1.2 大力发展乡镇经济
因地制宜做好乡镇经济发展规划。经济的起飞会带动政府财政收入的增长，黑龙江省各乡镇政府需在省政府的宏观指导下，努力发展乡镇和农村地区的经济，特别是利用好当地的优势资源。一方面要为私营企业的发展提供良好的平台。制定相关政策，推动当地第三产业的发展。同时以一带多，带动周围乡村的经济快速发展。另一方面要利用好当地的区位优势和资源优势，因地制宜，推动相关企业的发展。
表 3-2 黑龙江省宾县乡镇分布情况
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7 结论
“治理有效”作为实施乡村振兴战略的总要求之一，对乡镇政府的治理能力提出了新的要求。而正如文章前面提到的，乡镇政府作为最基层的行政组织，它与民众的生活息息相关。乡镇政府治理能力的强弱直接影响着人民生活的质量，其治理能力的提升将促进政府公信力的提高和社会的和谐发展。在乡村振兴的战略背景下，通过提升黑龙江省乡镇政府的治理能力，从而实现“治理有效”，才是治本之策。
本文通过对我国乡村振兴战略的提出背景以及相关概念的阐述，以治理理论、元治理理论和协同治理理论为理论支撑，通过文献研究法、系统分析法、归纳总结法、实地分析和统计分析方法，对黑龙江省乡镇政府治理上所取得的成效和出现的问题进行归纳，并分析存在问题的原因。最后，提出黑龙江省乡镇政府治理能力进行提升的具体途径。本文的研究结论总结如下：
第一，将乡镇政府治理能力从经济、社保、政治、文化、生态的角度化分为经济调控能力、社会保障能力、政治治理能力、文化引领能力和生态治理能力。第二，总结黑龙江省乡镇政府治理上出现的问题主要是财政收入不足、收支不平衡，产业结构发展不均衡，经济调控能力弱化；社会保障的标准相对其他地区较低，社会保障能力不充分；基层人员专业化程度低，致使行政人员在组织建设、政策执行、基层自治、依法行政等方面的工作不够完善，政治治理能力难以发挥；村民文化素质低，基础设施不完善，文化治理的起点较低，文化引领能力提升不足；生态治理财政投入较少，生态保障不足，生态治理能力停滞不前。第三，从存在的问题结合黑龙江省乡镇政府的具体情况进行原因分析，得出乡镇经济发展状况不佳、社会保障机制不健全、乡镇管理体制机制不完善、文化人才队伍缺失和生态环保理念缺乏这些原因。第四，构建黑龙江省乡镇政府治理能力的评价体系。将乡镇政府治理能力的五个方面细化为 23 项因子，并选取典型县进行测评，最终得出乡镇政府治理能力提升的侧重点和实际应改善的方向。第五，总结出相应的可实施对策。首先，提高经济调控能力。保证经济稳中有进，对财政收支水平进行完善，落实乡村振兴策略；其次，完善社会保障能力。对基本生活保障的标准进行提升，并进行就业促进，从根本上解决乡镇居民的生活问题；再次，加强政治治理能力。主要在党组织建设、协同治理、提升人员素质、优化政策执行和法治水平下功夫；另外，创新发展文化引领能力。需要推进乡风文明建设，打好农村的教育基础，并对基础设施进行完善；最后，提升生态治理能力。要重视生态环境的治理，明确“绿水青山就是金山银山”，推动环境保护方面的发展。
参考文献（略）