1 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
十九大对反腐斗争做了研判，指出形势仍严峻、复杂，明确了取得反腐斗争胜利的决心要坚如磐石的目标，足见党中央在党风廉政、反腐败方面的决心与力度。从十八大起，党中央就把巡视作为重要的抓手，在反腐工作中突出了巡视的作用。随着巡视工作的不断深入，巡视组在反腐方面发挥的作用愈发明显，据有关部门的统计，从十八大截至 2017 年底，50%以上落马干部违纪违法的问题线索均为巡视发现并移交。也正因此，巡视工作越来越深入民心。
当前，腐败蔓延趋势得到了一定程度的遏制，“四风”问题在一定程度上有所好转，但是，我们应该要清醒得认识到，反腐败和党风廉政建设依然不能有所松懈，廉政建设方面仍然存在亟待解决的问题。一是部分党组织在落实党中央及省市县重大工作部署时阳奉阴违，故意搞变通，损害群众利益；二是部分党组织民主集中制执行不到位，尤其在选人用人时不讲规矩，个别人说了算，任人唯亲；三是违反中央八项规定以及违反“四风”的问题禁而不绝；四是在重要项目审批、资金分配、物质采购、重大工程建设等方面仍然存在以权谋私，权力寻租，关联交易，利益互相输送等问题；五是不担当、不作为的问题仍然较为突出，部分领导干部在其位不谋其政；六是群众身边的微腐败问题仍然突出，有的基层干部贪污、挪用集体资金，骗取惠农补助，坑害群众利益，群众怨气大；七是腐败手段日趋隐蔽，发现难度增大，给执纪审查带来了新的挑战。因此中央根据巡视模式，探索在基层建立巡察制度，现在巡察制度已经在基层得到推广。
如今，越来越多的人对巡察工作开展的必要性有了更加清晰和明确的认识，巡察工作的必要性主要表现在下列方面：一是全面从严治党的要求。一方面，自中央到地方，全面从严治党的压力不断下降，这就要求建立一个强力的压力传导机制。关注事物的发展，必须重视的是主要矛盾，落实从严治党，首要任务就是把握地方党委政府的主体责任。
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1.2 文献综述
巡视巡察在中国的历朝历代都发挥了巨大的作用，国外也有类似的制度可以与之媲美，即监察专员制度，虽然该制度和巡察巡视制度在国家的制度类型以及在制度中的安排等方面存在差异，但是二者的作用都是向地方政府提建议，协助所隶属的政治机构对下级进行监督以及消除公权力过分膨胀的影响，二者在权威性、独立性、角色定位等方面也有较大的类似之处。国外的学者对国外的巡察制度进行了大力的分析研究，取得了较大的成果，对国内巡察工作有一定的借鉴意义。在名称上，国外的巡察制度并不完全相同，例如法国称之为行政调解员的制度，瑞典称之为议会监察专员的制度，英国则称之为行政监察专员的制度○3。美国、意大利等国家对其的称呼也是各不相同，因此，为了方便叙述，在论文里将其统称为国外巡察制度。
1.2.1 国外研究现状
在国外，这一制度源于瑞典，1890 年在瑞典的宪法中设立议会监察专员的制度以监督法官和政府官员，一百年多后，资本主义国家行政权力日益强大，公民的权益很容易受到侵犯，而监督行政权力的机制不完备，因此很多国家都将目光转向了监察专员的制度，到 21 世纪初，全世界约有 120 多个国家在国家层面或省、州层面建立了行政监察专员制度○4。世界各国的监察专员制度以宪法体制、组织结构、法律制度等为基础，在工作人员的任命，名称的使用和职权行使等方面具有多样的特点和差别，但其本质与我国巡察一样，都是类似的。现今，这项制度已经成为欧美众多国家政治体系中不可或缺的一部分，在欧美国家的政治建设、廉政建设中发挥了极大的作用。
监察专员制度在国外施行多年，国外学者对监察专员的权力以及取得的成效进行了研究。Bent Wieslander（本特·维斯兰德尔）强调，对瑞典来说，监察专员的独立性由法律规定，这为其有效开展本职工作提供了保障，他们在调查、起诉等方面拥有话语权，其对外发布的报告给政府工作形成了压力，但他们代表国家行使权力，一般不会遭撤职○5。Llkka Rautio 指出在对公务员的监督上，监察专员的作用与大法官几乎相同，他们对公民行使专门的保护，也正因此，在消费者权利、平等权利等领域产生了专门的监察专员○6。Fank.B 提出，监察专员应当由级别较高且具有独立性的机构领导，这个机构要接受立法机关安排，还应积极接受有关侵害公民权利的诉求，应该给予监察专员调查、提议和提案的权力。Loewenstein 指出，监察专员是国家工作人员，他们具有独立性，他们的主要职责是在公共行政服务方面发挥监督权○8。乌干达著名学者卡瓦拉对建立监察专员制度进行探讨，分析其在公共服务管理和完善社会服务这两方面的影响，并就其对保护公民权利的作用进行研究。Cleas Eklundh（克拉斯·埃克隆德）强调了虽然监察专员制度存在的必要性受到了部分人的质疑，但其能够有效监督法院，防止不正当的裁决，不仅能维护公民权利，还能维护司法公信力○10。Paul Magnette经研究表明监察专员制度完善了欧洲议会控制机构行政职能，起到公民权利捍卫者的作用○。
图 1-1 技术路线图
2 相关概念界定和理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 巡视
“巡”就是去各地，来回走动看；“视”即是视察，主动发现问题。巡视的意思就是巡行视察，也就是主动到各地发现问题。巡视组就是中央、省分别派往各地去主动查处问题的队伍。巡视组的工作方向，也就是发现问题的范围紧随时代的发展和社会变化而不断细化、调整，2018 年之前巡视主要是发现党的领导弱化、党建的缺失以及推进从严治党不力的三个方面问题。现在，已经将其细化和调整为“6+1”方面存在的问题，即是发现党的政治、组织、思想、纪律、作风建设问题和夺取反腐压倒性胜利以及上一轮巡视的整改情况七大方面所存在的问题。
2.1.2 巡察
巡察的意思其实就是巡行察访，目前在县级所展开的巡察全名其实称为政治巡察，即是利用巡察的方法，主动去到各处发现管党治党以及治国理政中的问题，推动整改，进而实现基层全面从严治党的要求。巡察发现问题的范围实际上一直跟着巡视的步伐，而且目前巡察要发现的也是“6+1”方面存在的问题。但由于巡察主要是针对基层的，因而巡察内容的大方面不变，但在该基础上做了一些改进，工作中突出要在基层发现问题。通过查阅各地的公告和通知，巡察工作主要是监督和限制公权，其方法主要是主动发现公权使用中存在的问题，后再对其进行有效整改，发现问题主要有以下几方面：（一）违反了政治纪律和规矩，在言行上有违反党的路线、方针和政策方面的问题，以及贯彻意识形态的工作存在在不到位的问题；（二）违反了廉洁纪律，有贪污和非法受贿、腐败堕落等方面的犯罪问题；（三）违反了组织纪律，违反用人规定、买官卖官、贿选、独断专行等方面的纪律问题；（四）违反了群众纪律、违反了工作纪律、违反了生活纪律以及贯彻中央八项规定精神不力，存在“四风”方面的问题；（五）县委需要了解的其他纪律方面问题。
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2.2 理论基础
2.2.1 权力结构理论
权力结构理论以客观和技术的视角，把权力作为可由人的主观能决定的事物，这打破了对权力的崇拜，该理论是以超越道德的视角阐述的：一是非道德化处理权力主体，也就是权力的主体非道德自洽的，他的道德特性尤其依赖外部的环境，即其在权力以及牵制关系中的存在，意思是权力主体从产生起就应该在规范评价和伦理之下，也就是说权力的良好是需要条件的。二是把权力运行在结果方面的评价与道德进行分离，也就是在评价权力主体的行为以及结果时不把道德视为依据，而把主体的行为和结果视为权力结构输出。在结构上存在差异的权力，则其输出也存在差异，这跟权力掌握者的道德没有关系，或没有太大关联。通过此角度转移，该理论终于把权力善恶的问题转变为权力结构上的问题。当然，这并非说权力主体的行为、结果与其道德完全不相关，意思是对权力行为起决定作用的不是道德，而是在权力的结构本身，把权力运作的合道德特性寄托于主体的良心是不可靠的，也是非常危险的。很多种因素互相作用下形成了一个人的行为，道德确实起到很重要的作用，但制度方面的作用更加基本。因权力是一种社会力量，这种力量能够控制别人和外部的世界，主要依赖道德防止滥用权力是非常脆弱的，要使不道德的权力不敢作恶、无法作恶，必须靠刚性而客观的制度这种外部的力量，也只有靠制度才能阻止权力主体的反仆为主问题，才能使权力的主体服从权力最为终极的所有者，也就是人民所确立的服务于人民利益这一目标。权力的输出同权力的结构息息相关，不相同的权力结构就会产生不同的权力行为和结果；因此，发挥权力的正常作用、防止诸如权力的滥用等现实中约束权力方面的问题就转变成为一个权力的结构是否合理的问题。巡察制度能让权力结构更加合理，原本缺少监督的“一把手”也将被置于巡察监督之下，而且每届县委领导都要求实行巡察一轮全覆盖，个人、组织所犯的错误问题极有可能被巡察发现，这就在一定程度上要求权力正确作为，约束了权力的滥用。
表 3-1 文成县巡察发展变化情况
3 文成县巡察工作的现状分析...............16
3.1 文成县巡察工作概况...................................16
3.2 文成县巡察工作的主要措施...........................18
4 文成县巡察工作存在的主要问题及原因分析................................23
4.1 问卷调查概况................................23
4.2 访谈概况..............................23
5 文成县加强巡察工作管理的对策分析.............................35
5.1 健全巡察工作顶层设计................................35
5.2 强化基层巡察队伍建设.........................36
5 文成县加强巡察工作管理的对策分析
5.1 健全巡察工作顶层设计
压实巡察工作责任机制。一方面要压实巡察领导责任，坚持中央领导统一和分级负责的领导体制，积极借鉴巡视以及其他巡察推进较好县市区的工作经验，因地制宜，制定并完善地方党委一把手听取巡察汇报机制，要求巡察工作领导小组按照上级部署，全面完善巡察发展规划，选优配强巡察干部，理顺巡察机制，将巡察安排得更加科学合理，大力提高巡察效率，确保最大限度发挥巡察的作用；另一方面要压实被巡察单位主体责任，建立和完善被巡察单位主体责任清单的制度，进一步明确被巡察单位的主体责任，要求被巡察单位严格按照制度要求配合、支持巡察，对巡察组所提的合理要求，必须无条件配合，保证巡察组的干部能够顺利开展巡察工作。
进一步细化巡察的工作流程。一方面要根据巡察的目标任务，结合巡察的每个环节，根据不同性质不同特点的被巡察单位分类设计巡察的流程，并明确规定巡察各个阶段的要求和原则，让巡察组能够更好得把握巡察的工作目标，更好得开展工作；另一方面，巡察组既要坚持要求和原则，坚决不出现违反巡察要求的情况，又要不拘一格，灵活开展巡察，丰富巡察发现问题的手段，每轮巡察结束，都要进行总结，对遇到的问题进行分析，提炼巡察经验。
完善整改机制。针对不同类型问题的整改难易程度，明确各类问题的整改时限，同时倒排整改时间，明确规定巡察反馈几日内必须主动报送整改方案，几日之内必须报送当前阶段的整改情况，积极落实巡察整改阶段的主体责任和监督责任，确保整改不仅仅停留在表面上，更不是仅仅停留在纸面上，而是要从问题的根源出发，逐步突破，一个一个阶段改正，真正彻底解决实际存在的各类问题，对于不符合整改要求或者没有完成阶段性整改任务的，必须要求被巡察单位提出合理的解释，否则就要采取进一步的问责措施。
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6 结论与展望
6.1 研究结论
中央、省委出台了很多关于巡察工作的文件，对巡察工作的重视程度正在不断加大。文成县严格按照上级的部署，积极主动向省委巡视工作取经，向周边的县市区借鉴宝贵的经验，紧紧结合本地区的经济、地域、人文、经济特点，不断推进巡察工作，不断深化政治巡察，经过多年的经营和努力，文成县的巡察工作对完善当地的监督体系以及强化对辖区党员领导干部的监督发挥了重要的作用，受到大部分党员群众的好评。但巡察毕竟属于新事物，还处在探索阶段，有些做法是否合适，还需要时间和实践的检验，有些存在的问题也不可能马上解决，需要循序渐进。十九大以来，巡视和巡察不管是在程序环节还是在工作机制上都得到了改善，也引入了很多有效的创新，可以说巡视巡察的总体形势起了新变化。论文从文成县出发，通过问卷调查、走访调查、参加巡察实践等方式了解巡察这项工作，并提出了目前巡察中存在的问题，最后通过观察巡视的做法以及其他县市区的情况，提出了加强巡察工作管理的意见建议，巡察工作领导小组作为巡察工作的领导者和指导者，应结合当地实际，不断深入探索研究，不断总结实践经验，积极学习、借鉴，不断改进、提升当地的巡察。
参考文献（略）