第一章 绪论
1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
行政审批决定着各类主体能否进入市场或社会并进行正常活动，在政府职能中扮演着极为重要的角色。党的十八大以来，行政审批制度改革进入了新的阶段，对进一步简政放权，推进政务公开，优化审批流程，规范审批行为做出要求。党的十九大报告提出要通过简政放权、创新监管等方式，建设人民满意的服务型政府。2018 年，《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》发布，要求以人民为中心的执政理念贯穿到审批服务便民化的全过程。2013 年至今，行政审批制度改革的不断深入推进确实使得审批事项进一步精简、行政审批类型日益清晰，重审批、轻监管、弱服务的状况得到改善，政府管理水平不断提高。同时我们也应注意到，我国地方政府行政审批中仍存在审批程序繁琐、审批信息公开不全面、配套机制不健全等问题。
行政审批制度改革既是中央顶层设计的结果，也充斥着地方的实践。各级地方政府积极调整行政审批事项，不断优化审批流程、提高审批服务质量。西安市政府根据中央和省级政府要求，制定了多项关于行政审批的政策，做出了一系列举措，包括调整审批事项、规范审批流程、推进“最多跑一次”、加强“互联网+政务”、加强监管等。
目前，西安市行政审批时限长、效率低、社会公众“来回跑”等问题仍存在。西安市电视问政栏目《问政时刻》自 2018 年 7 月起多次报道了西安市行政审批存在的问题，包括行政审批时限长、环节多、效率低、费用高等。2018 年《中国城市营商环境评价报告》显示，在全国 74 个重点城市当中，西安市营商环境指数综合排名为第 11 位，与前10 名的差距主要在于政务服务方面，而行政审批正是政务服务的重要组成部分。行政审批直接关涉到社会公众的切身利益，行政审批的好坏影响着审批权的行使效果和公众对政府信任，关系到政府管理的合法性和有效性，行政审批制度的不断完善有利于推动政府职能转变，加快服务型政府的建设。
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1.2 国内外文献综述
近年来学术界对行政审批制度改革的研究越发重视。根据中国知网 CNKI 中公开的学术论文检索发现：自 2001 年我国全面启动行政审批制度改革后，行政审批制度改革相关论文数量不断增加，现有相关文献 5247 篇。纵观现有文献，学术界从多角度对其进行研究，研究趋势已从行政审批改革的必要性、合理性的论证走向审批制度改革模式探索、行政审批相关主体利益分析、行政审批效率与流程优化、行政审批制度改革效果评估领域。
1.2.1 国内研究现状
（1）行政审批制度改革的研究视角
学界对行政审批制度改革的研究研究视角主要包括：利益分析视角、政策过程视角和整体性治理视角。
利益分析视角通过梳理个人利益、组织利益、公共利益、政府利益等概念，用不同主体的利益冲突、合作来解释中国行政审批制度改革的经验。潘秀珍（2006）认为行政审批制度改革本质上是对利益重新分配和协调的过程，是相关利益团体相互博弈以达到利益均衡的过程[1]。金艳荣（2016）提出了通过利益相关方协同共治可以提升行政审批制度改革效果[2]。蔡小慎（2015）提出政府、社会组织、企业和公众在追求各自利益最大化而互相博弈的过程中受多种因素制约，影响着各主体的态度和行动策略，从而影响行政审批制度改革的成效[3]。利益分析视角对“利益结构”与“行动者的逐利行动”之间的互动过程缺乏经验研究之上的理论考察。
政策过程的视角关注改革过程中政策选择、政策制定、政策实施和政策效果评估，以回答中国的行政审批制度改革情况及存在的问题。宋伟雄（2013）认为行政审批制度改革执行过程中面临着一系列的困难和阻力[4]。龚虹波（2014）通过解读宁波市十五年的行政审批制度改革历程指出，行政审批制度改革不应只注重“自上而下”政策路径，更应找到“自下而上”政策路径突破口[5]。张继平（2018）研究了涉海工程环评审批政策实施中产生政策执行偏差的原因[6]。麻宝斌和张李斌（2017）从政策执行和政策服务对象的维度对行政审批制度改革背景下简政放权政策实施效果进行综合测评[7]。
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第二章 概念界定与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 行政审批
国外行政管制权力与我国行政审批权有一定的相似性。行政管制的英文翻译为“Regulation”，即有规定的管理。维斯卡西（2005）提出：政府管制是一种强制性限制，表现在政府通过制裁手段，对组织或个人的自由决策进行限制[53]。美国管理和预算办公室（2001）提出“（政府管理）是政府行政机构根据法律规定执行的行为”。
国内最早对行政审批概念做出明确界定的是 2001 年发布的《关于印发〈关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题〉的通知》，该通知对行政审批的概念表述为：行政审批是具有行政审批权的行政机关和其他组织依法审查自然人、法人或者对其他组织依法提出的申请，认可其资格资质、准予其从事特定活动、以及确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。
在我国学术界，也有许多学者对行政审批概念提出自己的看法。徐湘林（2002）认为：行政审批是指政府权力部门通过颁发证照的方式，依法对行政相对人赋予某种资质的行为[54]。张康之（2004）提出：行政审批在社会主义市场经济确立的过程中是作为一项制度而存在，行政审批制度是一项政府干预市场的制度[55]。杨小军（2018）提出：行政审批是政府赋予行政相对人特定资格，准许行政相对人从事特定活动的一种赋权行为[56]。徐蕾（2018）在阐述行政审批与行政许可的概念界限时指出，行政审批不包含“非行政许可审批”概念[57]。
从我国现行的法律法规和政策文本出发，结合学者的观点，本文认为行政审批是一种赋权行为，是具有行政审批权的行政主体通过许可、禁止等手段对行政相对人提供资质审核、关系确认和权能认定的行为。由于早年学界对行政许可与行政审批概念的争议主要在于是否包含非行政许可审批，在 2015 年我国已经取消了非行政许可审批，因此下文将行政许可与行政审批作为同一概念范畴。
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2.2 理论基础
2.2.1 新公共服务理论
新公共服务理论最早由丹哈特夫妇提出，新公共服务理论的主要包括以下五点原则[58]。
一是政府应注重服务而非掌舵。政府的角色应由主管一切的掌舵者转变为参与的划桨者，为实现公共利益最大化，政府可通过加强与公众及社会组织的合作，解决公众所关注的问题，满足公众期待。
二是要重视和尊重公民。政府应重视和尊重公众，培养公众对公共事务的责任感和参与感，在与公众协作中制定公共政策，管理公共事务。在行政审批制度改革中应重视群众想法，倾听公众想法，加强公众参与。
三是政府的服务对象是公民。新公共服务理论强调政府和公众之间构建协作关系而不是仅是提供服务满足顾客的需求。政府需要与公众建立信任和合作的关系。
四是新公共服务理论追求公共利益，政府管理者要确立公共利益至上的理念，为社会发展营造良好的与公众沟通的环境，还要通过程序规范保证价值理念能被切实贯彻。政府不应该只关注短期利益或某一个体的利益，要关注公众的需要，维护公共长期利益。行政审批需要加强标准化、规范化，使行政审批依据标准流程，而不依据主观感受。
五是公共服务应凌驾于企业家精神。企业家关注企业利润的增加，政府官员应意识到公共资源的公有性而非私人性。政府在行使审批权力时应做到公正合理，依法使用公共权力。
新公共服务理论以人为本、注重责任和服务的理念有助于理顺政府职能，转变政府理念，促进政府之间、政府和社会之间协同合作，真正服务于公民。我国大力提倡建立服务型政府，推进治理现代化，其中，依法依规行政是前提，信息公开透明是必要条件，提高行政效率和满足公众需求是重要条件。行政审批作为一种特殊的公共服务，在行政审批制度改革实施效果评价指标体系中设立依法实施、便民利民、集中高效、公开公示4 个评价维度，据此测量行政审批制度改革实施效果，符合新公共服务理论的理念。
表 1 西安市调整、取消和下放审批事项情况
第三章 西安市行政审批制度改革实施效果评价方案设计........................14
3.1 西安市行政审批制度改革现状概述................................14
3.2 指标设置的价值取向........................15
第四章 西安市行政审批制度改革实施效果评价的实证分析...........................31
4.1 按评价指标分类结果..............................31
4.1.1 各项评价指标得分结果.................................31
4.1.2 公众满意度结果................................32
第五章 国内行政审批制度改革先进做法及经验借鉴...............41
5.1 湖北省武汉市经验................................41
5.2 广东省佛山市经验.......................42
第六章 提升西安市行政审批制度改革效果的对策建议
6.1 服务为民：坚持公众需求导向的行政审批服务理念
一是畅通政民沟通渠道，接受群众意见。把关注公众需求作为服务型政府的重要理念之一，把握公众对行政审批服务的需求具有动态性、发展性、主观意愿性等特点，通过举办座谈会、政策走访调查等形式倾听群众呼声和意见，让公众参与到改革中，使行政审批真正做到为市场松绑，令公众满意[68]。要进一步制定完善公众“好差评”评价等具体管理方案，建立对行政审批服务定期的、规范性的民主评议制度，集中讨论解决公众难题，解决“难点”，克服“堵点”。积极推进公众评价的收集和反馈制度，确保社会公众能对政务人员进行评价和监督，在服务大厅和政务服务网站上设立评价系统，将公众评价结果作为考核的内容加以运用，形成对政府政务工作人员的有效约束。对公众反映强烈的突出问题要建立问题整改清单，做到限期整改到位，切实提高群众办事满意度。
二是提供个性化服务。公众对政务服务的心理预期不是固定不变的，而是伴随着社会经济发展逐步提高。在遵循公平公正原则的前提下，针对不同社会公众群体特点和个性化需求应制定相应的服务策略，可以通过改进电子政务的服务功能，推进网上政务平台信息便利化查阅、网上预约办理、网上资料提交，降低公众业务办理的时间成本；可以推进告知承诺制试点，通过公众信用承诺和有效监管便捷办理业务；也可以通过提倡政务人员关注各类群体的不同需求，尤其关注弱势群体需求，开展代办或无偿帮办服务，通过邮寄送达审批结果等。对于部分需要较多准备材料的事项，公众在准备申请材料时易出现对准备材料不清楚、准备材料困难的情况，政务人员需要了解公众困难，耐心讲解，各部门可提供政务人员上门服务，在线指导等服务，使服务触角向前延伸。
坚持以人民为中心的服务思想，树立以公众需求为导向的改革理念和服务理念，找出现阶段行政审批服务中公众满意度较低的环节，了解公众对行政审批服务的期望和期盼，明确对阶段性工作改进的预期目标，通过开展专项服务提升行动等方式促进行政审批环境优化，满足公众对行政审批制度改革的期待。
图 1 扎根理论模型
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结论
当前，深化行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，也是“放管服”改革和优化营商环境的重要着眼点。在此背景下，本文基于实证研究的视角，通过构建评价指标来测量西安市行政审批制度改革实施效果，分析影响行政审批制度改革效果的原因并提出进一步改进的措施。
具体而言：首先运用扎根理论这一质性研究法对当前西安市行政审批相关政策文本资料进行逐级编码，从依法实施、公开透明、集中高效和便民利民四个维度构建了行政审批制度改革实施效果评价指标体系。其次，根据构建的指标体系选取政府公开数据以及通过向公众发放问卷的方式获取数据。其次，采用层次分析法和专家打分法确定评价指标体系权重，基于获取到的数据计算相关指标分值，对西安市行政审批制度改革实施效果进行评价。最后，在借鉴其他城市经验基础上，根据测评的结果为进一步优化西安市行政审批提出有针对性的改进对策。
通过研究，本文得出以下结论：
一是根据对评价指标的得分结果分析得出，目前西安市行政审批制度改革效果整体来说较好，但西安市在行政审批事项办事指南规范程度、政务信息的公开程度、行政审批事项办理便捷程度和办事人员的业务素质等方面存在一定的改进提高空间。
二是根据评价结果进行分析，本文认为目前存在问题的原因主要在于未严格执行标准化编制工作、行政审批事项清单与中介服务清单的监督机制不健全、公众在行政审批制度改革中参与度不高、信息共享机制与信用机制不健全以及业务人员的激励与考核机制有待完善。
三是在分析和借鉴我国部分地方政府行政审批制度改革先进做法的基础上，提出深化行政审批制度改革的对策建议。本文认为提升行政审批制度改革的实施效果应关注 5个方面：坚持公众需求导向的行政审批服务理念、严格规范行政审批依据和审批行为、加强清单外部公开与内部监管、利用“互联网+政务”加强部门间信息共享和优化行政审批队伍建设。
参考文献（略）