1 导论
1.1 研究缘起与问题提出
法治的问题，一直以来是学术界关注的焦点。建国以来，历届政府都对“法治”以及中国的法治道路有着丰富的理论建设与实践探索。
中国的现代法治化道路，从历史的角度看，可以追寻至鸦片战争以后。近代中国，在复杂的历史、社会环境下，在纷繁的各派学说中，在各类各式的政权更迭下，法治一直沿着曲折的道路被人们所追寻，其中有进步，也有反复；有跨越，也有否定；从追求法条到追求法制、再到追求法治，一路探索。
新中国成立后，尤其是 1982 年《中华人民共和国宪法》的颁布和实施，标志着新时期中国特色社会主义宪政建设的全面启动。1982 年《宪法》中明确规定了各级各类的国家机关、武装力量、政党、社团、企事业单位，都要在宪法规定的范围内活动，对权力的运行范畴与程序进行了明确的界定，这是中国法治进程上的里程碑。
时代总是在发展，改革开放以来长期的经济积累，使我国的物质财富得到了极大提升，经济根基有了长足发展。同时，本世纪初我国加入 WTO，逐步融入了世界的发展大潮。我们在受益的同时，WTO 的规则体系也在不断重塑全球经济模式，同时也不断冲击着政府的行为方式。内部经济大发展、外部环境大变革，使国家发生了巨大的改变。经济层面上，经济发展导致经济社会结构发生巨大变迁，原有的调节经济问题的方式方法逐渐有所不支；社会结构上，经济发展导致社会阶层发生剧烈分化，原有的处理内部矛盾问题的指导思想亟待更新；公民群体中，数十年的社会发展逐步开启了真正意义上的“民智”，民众的权利意识越来越突出，各类思潮涌现……时至今日，我国在取得了各类前无古人的辉煌成就的同时，更面临着前所未有的复杂局面。
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1.2 研究现状
如要谈论“法治政府”这个问题，则必须要搞清楚“法治”的内涵。长期以来，学界对“法治”概念的认识似乎并不统一，只有在将“法治”作为一种宏观的、类似于治国方略或者政府组织的原则或模式的意义上，才被多数的学者所认同。这种认识的差异并非是单纯的思想争锋，从本质上讲都是对法治本身的不懈追求。
实际上，法治是由法律提供基础的。由于法律的作用是调整社会中人与人之间的关系，涉及到了人的认知、心理和价值等多个层面，因此法治的内涵在此基础上自然包括了规范、价值或思想以及社会秩序三个层面。通俗地讲，法治的实现需要相应的规范或制度作保证，而这种规范或制度必须要体现某种被认可的价值，最终这些价值与规范逐步融合，形成了相对稳定的社会秩序。
所以，从法治内涵的逻辑构成上，我们可以认为法治包含了两个部分：形式上的法治和实质上的法治。形式上的法治强调以法治国，包括一系列的成文制度，例如政党制度、权力制约制度、议会制度等。而实质上的法治则注重法律至上、约束权力、保障权利等价值与原则。在我们的社会生活中，形式法治和实质法治相结合，就形成了“法治”这种稳定的社会秩序。这就是“法治”的内涵。
法治与法制的区别在于：法制所希望达到的目的是“有法可依”，而法治的目的是“有法必依”；法制只保证法律制度的完善，不包含法治要求的使国家权力在法定范围内运转的内容；法制的背后是对权力的维护，法治的背后则是对权利的保障。法治与法制的联系在于：法律制度需要在法治精神的指导下完善，否则将会是没有生命力的“空头支票”，而法治的实现又需要不断丰富、健全的法律制度为依托，二者相互促进。
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2 西方法治的理论与实践
2.1 西方自然法思想及其流变
自然法的演进，构成了西方法治理念的基石。它不仅为构筑一套实在的社会运行系统打下了基础，同时其揭示的理性精神为西方法治理念的形成指明了方向。因此，在讨论法治的相关问题中，自然法的演进必须加以考量。
2.1.1 古希腊古罗马时代自然法思想的兴起
自然法其本质应属法哲学。古希腊人观念中的“运命”与“定数”等概念，类似于万事万物所必遵循的客观规律，就代表了自然法的主要含义。
在柏拉图看来，正义原则即自然法，是基本法，是统治的原则而非工具。他认为，正义原则是国家基本法，要求人应当做其力所能及的事，人人需恪尽职守而不可干涉他人事务。
而亚里士多德将柏拉图的正义分为分配正义和矫正正义。分配正义即指柏拉图认为的各守本分，而不同的是，亚里士多德认为正义还要求所有人都有机会成为统治者，统治者与被统治者的身份不是一成不变的。同时，亚里士多德还进行了自然法（自然正义）与实在法（法律正义）的划分，认为自然法具有永恒性、普遍性与不变性。
之后的斯多葛学派，将自然法作为其哲学体系的中心，认为自然是类似神的支配原则，自然法与理性是同一事物，并且在世界中广泛的适用。
古罗马的西塞罗在斯多葛学派基础上继承开来，认为理性是人区别于动物的本质属性，而自然法是唯一正确的理性，是永恒不变和普遍适用的。他还认为，人所制定的法律应具体情况具体设置，但是根本上必须符合自然法的原则。
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2.2 大陆法系国家法治政府的演进
大陆法系与英美法系是世界上两种最主要的两大法系。大陆法系注重法典化，注重公法与私法的划分，强调理性与哲理的指导，善于把握本质，且重视法学家在立法中的重要作用；英美法系以判例法为法律渊源，注重普通法与平衡法的划分，强调务实性与理性主义，重视自发经验，且重视法官在创制法律上的作用。这两者在法治思想方面也分别形成了“法治国”与“法治”两个概念。“法治国”是在德法两国大陆法传统下逐渐发展而来的法治思想，“法治”则是英美普通法背景下的法治思想界定。
大陆法系传承自罗马法，拥有以成文法典作为法律实体内容、研究对象与裁判依据的传统。究其背景，“法治国”思想诞生于 19 世纪对抗君主专制统治、抵御拥有行政权力的君主官僚侵害人民权力的背景下，要求君主官僚如若侵犯人民权利，必须经过代表人民意志的国会的同意。简言之，“法治国”重视通过国会及其立法活动保障个人自由。
2.2.1 德国法治政府的理念与实践
德国法治政府的发展过程主要围绕“法治国”的理念及其变化，充满了欧陆法系特色。17 世纪中期至 19 世纪，德国一直处在警察时代的人治政府阶段，崇尚绝对主义的国家观念，且长期认为国大于法。19 世纪德国法治国家理论逐步产生，最初“法治国”的概念表达出国家应依法而治的含义，但实质上并非是基于法治信仰的“法治国”，而是将法律看作是单纯的工具理性的“法治国”。自然地，这时的德国政府表现为市民治国时代的法治政府，国家社会更多地强调通过行政进行各式各样的社会管制。结合二战前的德国历史，我们可以看到其“法治国”只是国家通过法律对除统治者以外的人群进行法治，并非英美意义上的“法治”。第二次世界大战之后，传统“法治国”概念进行了吸收英美“法治”的内容的改造，德国走上了由价值与工具上的“法律统治”而非单纯工具上“依法而治”，步入社会治国时代的法治政府。
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3 中国法治的理论与实践...................20
3.1 古代中国法治思想源流...............20
3.2 近代中国法治流变....................21
4 当代中国法治政府建设的路径逻辑..................26
4.1 中国法治政府建设的动力及路径基础...............26
4.2 中国法治政府建设实践中的多重路径....................31
5 当代中国政府推进型法治建设路径中存在的问题与风险...............36
5.1 政府推进下的理论困境.....................36
5.2 政府推进下的潜在矛盾.........................38
6 当代中国政府推进型法治政府建设路径的改造
6.1 建设路径理念上的改造
6.1.1 正视自然演进型路径中进化理性观点的有益成分
我们提到法治政府的建设有两种模式，一种是我国目前经历的国家推进动力下的政府推进路径，另一种是西方国家经过漫长的历史时期走过的自然演进路径。政府推进路径建立在在建构理性主义的哲学基础上，而自然演进路径则是以渐进的进化理性主义为哲学基础。虽然二者在以哈耶克为代表的新自由主义学者看来是天然对立的，但是我们仍旧可以借鉴进化理性主义中的可取之处，在我国建构性的法治政府过程中提供镜鉴。
例如，进化理性认为“只能在不断地试错和不断的修正错误的过程中来推动文明”、“不会盲目的追求远大的目标，却专注于各种手段的改善”。如果参考西方国家在进化理性指导下历经两到三个世纪的法治政府建设历程，这样的观点或许有一些消极懈怠。但在我国目前需要在相对较短的时间内完成一个尽量完善的法治框架的目标设定下，这样的观点就有了新的生命力。即要求我们要对已然建构的制度及时进行反思与修正，建立相应的试错机制，目的是完善相关政策；要求我们不能把所有精力都放在构建未来的蓝图上，而应该将一部分精力集中在目前框架的改善上。
通过以上举例可以看出，在法治政府的建构实践中单纯以本土改良的建构理性主义作为指导是不尽完善的。在坚持目前建构理性下的法治政府建设路径基础上，适当的吸收进化理性的相关理念为我所用，将其中的有益部分作为知道路径理念上的合理补充，不失为良策。
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结论
综观我国法治政府的建设过程，总体步伐还是健康向好的。但不可否认，由于历史因素、传统文化、社会环境等多方面的影响，主导法治政府建设的各个主体对法治政府的理解、建设路径的分析以及建设中潜在的问题与风险的认知并不完善。目前我国法治政府建设的路径基础是建构理性主义下的政府主导型推进路径。结合中国现状，我们需要从理念、利益再均衡和机制三方面对当代中国“法治政府”进行实质理解。有关法治政府的动力来源问题，本文提出其主要动力来源于国家推进，根本动力来源于社会内生的观点。在双重动力的合力作用下，我国的法治政府建设本应统筹划一的前进，但由于中央政府和地方地方拥有不同的价值偏好且处于不同的博弈地位，导致前者以权力控约的路径为指导，而后者却在“效率——利益”的路径指导下前进。由此，可以明确地发现当代中国政府推进型法治政府建设的路径问题上还是存在着理论困境、潜在矛盾以及实践问题的。
第一，建设路径的理念改造。建构理性主义下的政府推进型本身的缺陷是不可忽视的，尽管我国的法治政府推进已经通过本土化的制度设计对建构理性主义进行了合理改造，但是我们依旧需要吸收与政府主导相对的自然演进路径中的有益成分来完善。同时在政府主导模式下也不可忽视社会环境、社会意识的内生作用。
第二，路径实践上的改造。虽然政府主导中的“政府”是一个广义概念，但现行的建设路径中行政机关的作用占据了主流。就我国的政治实践，中国共产党的集体决策与综合协调功能和人民代表大会提供合法性依据的功能都应得以充分发挥，以保证法治政府建设的合理化、科学化。同时，政府也应当充分考虑到市民社会在路径实践中的积极作用，通过建立完善的参与渠道引导其参与路径的改造。
第三，权力控约制度体系的改造。目前，权力的控约是我国法治政府建设的重要内容，通过完善各级人民代表大会的监督机制、提升行政执法品质、强化司法的监督作用、完善中央与地方分权制度、引导社会民间组织参与权力制约、发挥媒体对权力的监督与制约作用，能够通过多主体、多维度的改造，保证对政府的权力控约得以落实。
参考文献（略）