改革开放以来乡村治理的工程逻辑研究—基于权力运行的视角

本文是一篇职称论文研究，本文对改革开放40年的乡村治理进程作了系统回顾。乡村治理，不仅仅是乡村的问题，而应该站在国家的宏大视角进行建构与分析，这是乡村治理的大逻辑，或乡村治理的“道”。在这种大逻辑下，乡村治理呈现出“中央一地方一农村”的三层体系，本质上看，这是不同层级的权力相互作用的体系，中央负责规划蓝图，地方政府和农村负责具体的施工工作，对于出现的问题再进行反馈与修缮，整个过程充分体现出工程的建构逻辑，因此本文建立起了“蓝图一施工一反馈”的工程分析框架来解释乡村治理的实施过程。

第一章导论

一、选题缘起与研究意义
改革开放已经四十年了，这一波澜壮阔的进程给中国带来了巨大的进步，引起世人的瞩目。农村是我国改革的发源地，具有重要的战略意义。我国农村改革主要包括经济改革与政治改革两大部分，包产到户的改革推动了农村经济基础的变化，进而引发了上层建筑的变化，传统的人民公社三级管理体制逐渐崩溃，农村掀起了自治的民主实践，这一进程得到了国家的肯定与支持，国家权力旋即退出农村，退到乡镇一级，由此形成了“乡政村治”的基本治理格局，四十年来，虽然我国经历了工业化、城镇化的历史变迀，但这一乡村社会治理格局基本保留下来，在今天依然发挥着重要作用。
改革开放四十年，乡村治理问题可以说一直受到广泛的关注，一方面，作为改革发源地，高层十分重视农村问题，尤其80年代和新世纪以后的许多年份的中央一号文件几乎都是谈农村问题的，在高层的推动下，农村研究非常兴盛。另一方面，在建立“乡政村治”的治理格局后，出现了一系列复杂难解的问题，如两委矛盾、乡村矛盾、税费负担、项目实施难题等等，这些问题也引起了研究者的兴趣，尤其90年代税费负担最为严重的时期，更是直接激发了学者对于农村的关注，形成了“三农”研究范式，这些问题也使农村研究长盛不衰。到目前为止，关于乡村治理问题研究文献已经汗牛充栋，这些研宄具有以下特征：一是有政治的高度。学者们关注高层对乡村的战略谋划，注重分析分析政策的制定及其带来的影响。二是有历史的厚度。学者们通过挖掘乡村发展的历史，来分析改革开放以来乡村治理体制的生成逻辑，同时也注重分析这一体制的发展过程。三是有理论的深度。改革开放后，意识形态的束缚有所消减，大量西方社会科学的经典著作被引进国内，因此这一时期学者们除了坚持正统的马克思主义分析范式外，还注重吸收西方政治学、法学、社会学、人类学、组织学等社会科学理论分析乡村治理问题；除了“拿来主义”外，学者们还努力从对乡土社会现实的分析中提炼生成本土理论，正如贺雪峰所说的，要沿着经验的逻辑向前走，不断发现、抽象、提炼，为中国本土社会科学的生长提供有力的滋养。
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二、国内外研宄现状及分析
关于改革开放以来乡村治理过程中的权力问题，国内外已经有许多的研究文献，笔者对其进行了梳理，分别从权力主体及其来源、权力类型与权力作用方式三个方面进行分析。
（一）财的主体、麵与来源
“谁能拥有权力”、“拥有什么样的权力”与“如何获得权力”是学者们探讨乡村权力的几个基本问题，学者们的研宄大体是从以下几个视角展开的。
1．精英视角。村庄精英是乡村权力结构中的关键群体，也是乡村权力研究中的长盛不衰的主题。有学者认为村庄精英在乡村权力结构中发挥承上启下的中介作用，是乡村权力互动的交叉点和集合部。从传统社会开始，农村中的精英群体就已经在乡村治理中发挥了关键作用，乡村权力往往是由他们控制，比如费孝通就认为我国传统是一种双规政治形态，中央的权力到达县一级，县以下则实行自治，主要由乡绅等乡村精英进行治理，他根据权力来源将乡村权力分为同意权力、横暴权力、教化权力和时势权力这四种类型，孔飞力和张仲礼也强调士绅在乡村治理中的重要作，黄宗智则指出村庄领袖往往是从村庄中具有财产的精英群体产生的。建国后，我们国家为了快速实现工业化，在乡村建立其高度集中统一的管理体制，从乡村中汲取了大量资源，这一时期乡村权力主要是干部掌握的，有学者将他们称之为“党政精英”，也有学者称之为“体制内精英”。农村改革后，国家权力退出农村，“乡政村治”的格局建立起来，这一时期乡村中“体制以外”的精英群体开始活跃起来，他们开始对乡村权力产生影响，使乡村权力结构逐渐复杂化。王汉生认为这一时期乡村精英主要由党政精英、经济精英和社会精英三种类型？，仝志辉和贺雪峰则将其分为体制内精英和体制外精英两种，并在此构建起“体制内精英一体制外精英一普通村民”的三层分析框架，曰本学者田原史又将其分为正式精英和非正式精英，所有这些分类方式都是用来分析乡村权力结构的。

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第二章工程初兴：村民自治与乡村治理体系的变革

第一节蓝图：乡政村治格局的初步建立
十一届三中全会以来，随着农村经济改革的推进，农村政治层面的改革也悄然兴起，传统的政社合一的人民公社体制由于无法适应包产到户的经营模式而逐渐瓦解，在一些地区，农民自发成立村民委员会来管理农村公共事务，以解决当时基层组织瘫痪所产生的权威“真空”局面，这一做法取得良好效果，得到了政府的肯定与推广。1982年修订的宪法肯定了村民委员会这一村民自治组织的合法性。1983年，中共中央、国务院又下发《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求全国各地实行政社分开，建立乡政府，同时在村庄设立村民委员会协助乡政府做好村庄公共事务的管理工作。这一文件正式确立了“乡政村治”的乡村治理格局，所谓“乡政”，指的是乡镇政府作为国家政权的末梢，代表国家行使管理乡村社会的权力，所谓“村治”，指的是在行政村一级通过村民选举成立村民委员会，实行自治，在某种程度上，“乡政村治”的乡村治理格局可以理解为是对费孝通提出的我国传统社会“双规政治”的回归。从这一文件下发到1984年底，全国共建立了9.1万个乡镇政府，92.6万个村民委员会，保留下的2.8万个人民公社也蜕变为村庄经济组织，全国基本完成对人民公社体制的改革。可以说，“乡政村治”治理格局规划了改革开放后的乡村治理工程的基本蓝图，毫无疑问，分析这一格局的形成原因也成为我们研宄改革开放以来乡村治理进程的逻辑起点，下面我们将分析这一格局的形成原因。
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第二节施工：乡政府治格局与乡村权力结构变迁
在制定乡政村治格局的蓝图，乡村治理工程进入具体的施工阶段，与原来的人民公社体制下的“总体性治理”不同，现阶段乡村社会呈现出“专项治理”的特点，即为了完成国家指定的任务而进行的治理，传统的乡村权力结构也随之转变。
一、乡政村治格局下的乡村治理任务与施工者
（一）治理任务
在“后集体化”时代，农民的生产积极性被极大地调动起来了，农业多种经营、商品市场、乡镇企业、农民流动等都有了显著发展，所以这一阶段农村经济发展势头非常好，此时乡村治理的主要任务是征税税费，完成生育指标，以及处理农村公共事务。
1.税费征收。农村税费主要包括农业税、乡统筹与村提留，其中，农业税代表着国家与农户之间的关系，相对固定，而乡统筹与村提留的代表着农户与乡村的关系，是农户向社区购买公共服务的费用，相对灵活，常见的提留统筹有“三提五统”之说，“三提”指的是公积金、公益金、管理费提留，“五统”指的是教育附加、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费乡镇统筹。农村税费主要是以经济合同的形式征收的，包产到户意味着农户与国家签订了具有法律效力的土地承包合同，农户要按照合同完成国家税收等任务，还要向村集体上缴一定数量的提留作为公积金和公益金，剩下的产品全部归农户所有，实际上农户是通过“交够国家的，留足集体的，剩下的全是自己的”这种承诺，获得了土地的使用权与经营权。从本质上看，土地承包合同是国家对农村治理权力的体现和农民对这种权力的承认与服从，在后集体化时期，乡村治理主要体现为一种“通过合同的治理”，土地承包合同成为乡村复杂权力关系的节点，也成为乡村治理的重要杠杆，乡村千部可以通过承包合同将其他的政治、经济等方面的治理目标加到农民身上。
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第三章工程困境：“三农〃问題与乡村治理的徘徊1990-2002...................54
第一节蓝图：莱西会议与以村党组织为核心的村级组织建设目标确立...................54
一、加强以党姐织为核心的村级组织建设...................54
二、通过树立“先进典型”推动村民自治深化发展...................54
第四章工程调整：新农村建设与乡村治理的逻辑转换2002-2012.................84
第一节蓝图：由税费改革与建设社会主义新农村.................84
一、税费改革与农业税的废除.................84
二、社会主义新农村建设的兴起.................84
第五章工程加速：全面深化农村改革与现代乡村治理体系的构建2012-2018..................106
第一节蓝图：由全面深化农村改革到乡村振兴战略..................106
一、全面深化农村改革，推动城乡发展一体化..................106
二、乡村振兴战略与现代乡村治理体系的构建..................106

第五章工程加速：新时代乡村治理体系与乡村振兴战略的提出2012-2018

第一节蓝图：由全面深化农村改革到乡村振兴战略的提出
2012年，党的十八大指出要深入推进社会主义新农村建设，将解决好农业农村农民问题作为全党工作重中之重，并指出城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。为贯彻十八大的思想，2013年，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》又为健全城乡发展一体化体制机制作出一系列部署，构建起新时代乡村治理工程的宏伟蓝图。
一、全面深化农村改革，推动城乡发展一体化
从2013年到2017年，党中央延续了社会主义新农村建设的良好势头，连续五年一号文件都强调了农业农村问题，为农业农村改革发展作出了一系列部署，在这里我们对这几个文件进行粗略概括。
1.推动农业现代化发展。为了确保国家粮食安全，保障农产品有效供给，十八大以来，我国出台了一系列政策促进农业生产，推动农业现代化发展。这些政策包括：实施农业保护制度，増加农业投入和补贴力度；加大农业科技创新，发展现代农业；提高农产品质量，确保食品安全；推动农业供给侧结构改革健全农产品加工与市场流通体制机制；完善农业金融体系，加强农业金融服务；推动农田水利建设，改善农业生产基础设施；推动农业绿色发展，改善生态环境；推动农业社会化服务，为农业发展提供创造良好环境；加大农业培训，提高农民生产能力；推动农业合作组织，培育新型农业经营主体等等。
2.．加大扶贫开发投入。制定《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，为扶贫开发制定总体规划；完善扶贫工作机制，建立中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的工作机制；推动精准扶贫，为贫困村、贫困户建档立卡，加强对集中连片特困地区的扶贫力度；完善抓党建促脱贫攻坚工作机制，充分发挥村党组织第一书记的重要作用。创新扶贫工作办法，选派优秀干部组成驻村扶贫工作队；改进扶贫考核办法，坚强贫困检测，提高扶贫精准度；坚强扶贫资金的监管，严惩贪污挪用扶贫资金行为；加快扶贫开发立法，为扶贫工作提供法律支撑；搭建扶贫社会平台，推动社会力量进行帮扶；加强对贫困地区的教育投入，实施教育扶贫；完善社保兜底体制，将贫困人口纳入低保范围等等。
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第六章绪论
本文对改革开放40年的乡村治理进程作了系统回顾。乡村治理，不仅仅是乡村的问题，而应该站在国家的宏大视角进行建构与分析，这是乡村治理的大逻辑，或乡村治理的“道”。在这种大逻辑下，乡村治理呈现出“中央一地方一农村”的三层体系，本质上看，这是不同层级的权力相互作用的体系，中央负责规划蓝图，地方政府和农村负责具体的施工工作，对于出现的问题再进行反馈与修缮，整个过程充分体现出工程的建构逻辑，因此本文建立起了“蓝图一施工一反馈”的工程分析框架来解释乡村治理的实施过程。因为有了这个分析框架，本文已不局限于在一般意义上讨论乡村治理历史，我们研究的旨趣在于通过历史梳理发现其内在的发展规律，也即是发现乡村治理过程中权力运行的内在逻辑，这便是本文最有价值的内容。在这个分析框架下，我们已经把改革开放40年乡村治理过程分为三个阶段并进行了具体分析，现在我们要从40年跨度的视角，从总体上再对这一进程进行回顾与总结，在这种回顾与总结的基础上，我们将再次对工程分析框架的必然性和适用性进行讨论，并对乡村治理的未来发展提出对策建议。
参考文献（略）