第一章 乡镇政府行为：理论分析框架
第一节 乡镇政府行为概述
一、农地流转中的乡镇政府行为
（一）乡镇政府的抽象行为
政府作为国家的权力机关通过制定相关的政策与法律完成对国家的管理，即为政府的抽象行为。乡镇政府无权制定相关法律法规及办法，但可以在不违背上级的规划之下制定本行政区域内的经济、科技和社会发展计划。农村土地流转问题的解决，离不开各级政府的抽象行为，城乡一体化建设首要的便是相关法律法规和政策的制定，这样就能对相关行政,尤其是更贴近农民的乡镇政府的行为进行约束，从而更好维护社会公平。
（二）乡镇政府的具体行为
在农地流转的过程中，乡镇政府的具体行为是其执行与农地流转相关的法律、法规和政策，农地流转要遵循公平、合理、自愿以及不得改变土地用途的原则，引导农地流转工作的开展。乡镇政府应当进一步加强日常的监督管理，对在农村土地流转中擅自改变土地农业用途的不合理合法行为，要依据相关法律予以毫不留情地进行监管上报和处罚，构成犯罪的，更要依照法律法规追究其行为主体的刑事责任，从而使乡镇政府权力的行使能保护好农民权利。
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第二节 乡镇政府行为与农地流转的关系审视
一、相互依存：农地流转的发展离不开乡镇政府行为
近年来，我国的农业转型明显加快，集中体现在土地流转过程中规模农业的迅速崛起。改革开放之初，家庭联产承包责任制适合那个时候我国的农村农业的发展:二十世纪七十年代末期，农村劳动力人口富余，那个时候机械化水平不高，劳力需要大部分投入到农业生产当中，恰此时，工业化和城市化的水平较低，不能够提供更多的非农就业岗位，而如何调动农村劳动力的积极性，成了大问题，家庭联产承包责任制下，农户交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的，这无疑充分调动了农民的种粮积极性41。效果也显而易见，农民的温饱问题不仅得到了解决，更使得农户走向了小康生活。这成为时代的印记，这也是中国农业发展历史上浓墨重彩的一笔。二十世纪八九十年代以来，我国的生产力取得了重大的发展，生产关系也随之而改变，机械化水平不断提高，农业所需要的劳动力大大减少，花费在农作物收割和播种上的时间也大大减少，此外，第二三产业也获得了长足的发展，而这些产业的进一步发展恰恰需要更多的劳动力，这就为广大农村的富余劳动力提供了足够多的非农就业岗位，于是，很多的农村剩余劳动力大量的涌入城市，尤其是沿海和内地的一些发达城市，而农村往往就会留下老人和儿童，他们无力进行农业上的劳作，这也呼吁着农村土地资源的进一步发展和合理利用。另外，人地矛盾的加剧，也是土地进行流转的一个推动力量，进行土地耕作的收益相对下降，而外出务工的收益相对较高，农忙时，农民工一方面担心家中老人孩子无力进行收与耕，另一方面，来回的路费，请假耽误工期减少收入，以及由此而带来的工作不稳定等因素，使得人与地的矛盾进一步加剧。于是，土地流转应运而生。这不仅解决了农村土地面临着抛荒，不能合理开发和利用等问题，也有利于农民增收，促进三农问题的解决，促进地区城市和经济发展。
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第二章 阜阳市 D 镇流转总体情况及访谈调查
第一节、乡镇政府指导下的农地流转发展现状
当前，阜阳市通过新型经营主体带动模式、特色产业拉动模式、现代农业示范园模式、社会化服务模式、村组织带动模式进行农地流转流转，全市农村进行土地流转的面约达 500 余万亩，土地流转率总体超过 60%，已经取得了显著的成绩，这不仅适应了新形势下生产力发展的国情，同时也为农民收入持续增长打下了坚实的基础。土地流转不仅使农民从自家的一亩三分地里解放了出来，也解放了农民的观念，促进了农业增效、农民增收。
D 镇位于县城区东南部 4 公里处，交通便利，阜新高速公路连接线穿境而过，北邻 s102 省道, 地理优势明显。D 镇国土面积 50.6 平方公里，耕地面积 5.1 万亩；辖 9 个村（居）委会，135 个自然村，1.4 万户，总人口 5.6 万人，土地流转面积 3.2 万亩，流转率达 62%以上。主要农作物为小麦、玉米、大豆、芝麻等；特色产业主要有紫薯、红薯、草莓、瓜果、蔬菜等。D 镇积极探索资产收益扶贫新模式，推行“一地三金”的土地流转模式，突出授人以“渔”，增强贫困户“造血”功能。采取“企业租赁、大户承包、合作组织经营”等形式，着力推动农村土地规范、有序流转，实现了效益最大化。特色农业发展。群众流转土地，可获得地租收入 600~1000 元/亩，10000 余名农村剩余劳动力变身为产业工人，农户家庭人均每年可获打工收入 1 万元。部分群众将土地出租后，到集镇发展农产品加工、批发零售、特色餐饮、交通运输等第三产业，自主创业拓宽了致富渠道。
土地流转后，其所带来的社会效益凸显，大部分农村剩余劳动力在家门口打工，获得稳定收入的同时，还能照顾家中的老人和孩子。一些农户积极参加农业科技培训及专业技能培训，学技术、找信息，涌现出一批有文化、懂技术、会经营、视野开阔、能闯能干的新型农民。
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第二节、调查方式及区域选择
阜阳市位于安徽西北部，地处长江中下游平原，处于温带季风气候带，该地区适合小麦，玉米，红薯等传统农作物以及梨树、枣树、柿子树等果树生长，该地区人口密度大，人均耕地面积小，农业发展已经不能满足人们的生存和发展需求，近年来，农地流转工作持续发展，缓解了农村人地矛盾，D 镇正是其中一个典型的传统农业大镇，当前，农地流转规模占 D 镇耕地比重已超过 60%。
一、调查方式
考虑到阜阳市 D 镇的实际情况，对乡镇居民可采取问卷走访等调查方式。由于当地农户的劳动力大多外出打工，留在乡下的多为儿童和老人，他们知识水平有限，对相关政策法律和实际情况了解情况也相对较少，因而采取走访和实地观察的方式对当地的农地流转相关情况进行了解。选取当地居民，种粮承包大户和部分乡镇政府官员进行走访，当地 L 村和 M 村都有农地流转发生，农户了解实际情况，因而有访谈价值，选取普通农户，乡贤如教师等进行问询，能对当地流转情况及乡镇政府行为加以了解；种粮承包大户和涉农企业者是农地流转的重要一方，其寻租土地，合同签订以及其他的诉求，能方便了解当地农地流转当中所面临的诸多问题；乡镇政府分管农业的相关工作人员知识水平高，表达交流好，且能对农地流转中乡镇政府开展工作所面临的困境更有发言权，因而有采访价值。此外，到田间实地去了解农地的盘整情况，水里及交通等基础设施，农地所种作物及规模发展状况进行核实亦很有必要。
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第一节 农地流转中乡镇政府行为的动因分析.................................30
一、乡镇政府与农地转出方的均衡博弈............................... 30
二、乡镇政府进行农地流转的动因思考...................................... 31
第四章 乡镇政府行为困境根源的逻辑思考.........................................40
第一节 农地流转的经济逻辑分析......................................40
第二节 农地流转的社会综合逻辑分析.....................................40
第三节 农地流转中的乡镇政府行为的正确导向...............................41
第五章 农地流转中的乡镇政府行为治理.........................44
第一节 制度环境与政策层面.................................44
一、反思制度压力和财政依赖：合理调配人力物力............................ 44
二、合理转变传统政绩观............................... 45
第四章 乡镇政府行为困境根源的逻辑思考
第一节 农地流转的经济逻辑分析
随着当前城镇化和社会经济的发展，农村发展问题尤其是“三农”问题的解决迫在眉睫。当前，制约着我国农村社会经济发展的核心问题就是土地问题，而土地问题中的核心则是农村集体土地的流转问题，而进行农村土地制度的改革无疑是必要的，其中重要的就是农业用地的流转，即农民土地承包经营权的概念化、资产化、规模化流转，如土地使用权的转让、出租、入股等。
近些年来粮食价格走低，土地收益明显减少，而我国生产力获得大发展，社会资本明显增加，机械化水平显著提高，农村劳动力富余增加，而恰此时，第二三产业的大发展需要大量的劳动力，劳力的供求问题得以解决。滞留在农村的劳动力逐步走向城市，农户一旦选择进行土地耕作，面临着将会是放弃进城务工而带来的较大收益的机会成本，因而转让闲置的土地，把农地交到能种地，会种地的人手中，不仅能够提高农村土地资源的配置效率，而且农地无需抛荒75，还能取得一部分土地流转所得的收益，加上务工的收入，大大提高了农民的收益。此外，土地流转过后，往往可以进行规模农业的发展，地方政府因为其获取信息的渠道更多，对市场分析也更准确到位，因而较于农户往往能更具有较高的市场判断力。地方政府往往会通过对规模种植的农业大户的合同签订而去了解到流转土地的各种信息，如流转的面积，种植作物的种类等，从而使得农业的发展具有一定的可见性，易于政府掌控和指导。而且，相较于以前的粮食补贴直接发放到小农手中无法加以掌控，现在对规模农业大户的粮补等措施的操作空间更大，可对其行为可以加以制衡。例如地方政府可以通过合同向种植者收纳一笔风险保障金，此外还可以根据政府本身所掌握的财政扶持等手段对种植者的行为加以控制。这种可见性更强，操作空间更大的方式可以对农村的一些不良耕作行为如焚烧秸秆等行为加以控制。
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第五章 农地流转中的乡镇政府行为治理
第一节 制度环境与政策层面
乡镇政府面临着追求政绩和人力物力不足的困境，有着既要促进地方经济发展又要保持农村社会稳定的任务，面对着国家鼓励支持农地流转的政策和政绩考核，乡镇政府要因地制宜，合理调配人力及物力，树立正确的政绩观，不追求农地流转的规模和数量，结合实际情况，坚持具体问题具体分析。
一、反思制度压力和财政依赖：合理调配人力物力
乡镇政府在特定的制度约束之下，其在整个政府层级中居于底层，正是因为这些条件的限制，使得镇政府行为选择的空间和转圜余地变得更小。1994 年我国进行分税制改革之后，出现了财权与事权严重不对等的情况，财权上移，事权不变，这也使得乡镇政府在管理本级事务做出行为选择时，常常会陷于财力不足，且疲于应付诸多事务的被动局面。此外，在农村土地流转中，乡镇政府往往还会面临着“模糊”的产权制度和“软化”的预算约束环境等问题。地方政府及其官员可以能动性去推动制度创新，而正是因为这种现实情况的存在，再加上乡镇之间竞争的压力和政绩显示的需求，乡镇政府做出的行为选择往往会利用制度上存在的漏洞，而大量挤占现行制度安排中产权界定模糊和预算“软约束”领域的“公地”资源，从而侵占了农户的相关合法利益，使得人民群众在土地流转的过程中对乡镇政府的行为产生不满和不信任。
以往学者们对地方政府行为选择的传统研究往往只着眼于从上下级政府之间的委托代理关系进行研究和分析，他们认为贯彻和执行上级政府的工作思路和工作任务来开展工作，是下级政府的职责所在，在这种认识下，下级政府就变得被动，其权能就处处受制于上级政府的收、授和安排，继而其行为选择只能在既定的博弈规则之下进行有限的博弈。现实情况是，乡镇政府所进行的工作除了对居民进行管理和服务，将本地区乡镇居民的愿望和诉求向上一级政府进行反映，作出总结和报告外，另一方面，乡镇政府还要对上级负责，要将上级政府的决策向当地居民进行传达和落实，做一个传递者和执行者，这样乡镇政府在博弈中博弈空间就受到了双重制约和挤压。三方目标与利益相一致尚可，一旦乡镇居民的利益诉求与上级政府的要求不一致时，那么乡镇政府将面临着双重压力，其进行行为选择的余地也会变得十分有限，从而陷入两难境地。
参考文献（略）