某市卫生监督执法政绩考评实践探寻

1 《评估标准》的制定依据和目的

根据卫生部办公厅《卫生行政执法考核评议办法》和深圳市政府《深圳市政府绩效评估指标体系》, 在总结多年区级机构卫生监督执法考评经验的基础上, 结合深圳市卫生监督执法的实际情况, 制定了《评估标准》, 旨在对深圳市卫生监督机构的卫生监督执法工作进行全面的综合评估, 促进依法执法, 推动卫生监督事业的发展。

2 《评估标准》的制定思路

2. 1 制定的指导思想和基本原则
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以树立和全面落实科学发展观与正确的绩效观为目标, 促进社会主义和谐社会建设, 形成行政绩效外部监察与健全内部管理有机结合的监督执法机制, 突出工作实绩评价, 规范卫生监督执法行为, 建立科学、合理、刚性和便于操作的综合绩效评价体系和方法, 努力加强自身建设, 推动行政执法体制创新。因卫生监督执法主要是以提供公共服务和进行宏观管理为职责, 在制定过程中, 以 SMART为指导原则, 严格遵循坚持科学发展观和正确绩效观的原则; 坚持实事求是、客观公正的原则; 坚持依法、公开、公平和效率的原则; 坚持注重结果导向、实现持续改进的原则。

2. 2 制定过程中考虑的几个关键问题

2. 2. 1 以职能为基础制定评估基本指标
根据目前30多部法律、法规赋予卫生监督执法的职责, 按照卫生部界定地市级以上卫生监督机构应承担的11项职能, 即卫生行政许可、卫生监督检查、卫生监测与评价、案件查处、投诉举报处理、突发事件处置、重大活动的卫生监督、卫生监督稽查、卫生法制宣传教育、卫生监督信息管理、卫生监督队伍培训和管理, 来构建卫生监督执法业绩、执法效率、执法执行力三大指标。

2. 2. 2 以行政执法责任追究、蓝皮书和政府白皮书等要求为主要依据补充评估指标
2008 年年初, 根据深圳市卫生局下发的卫生监督执法工作要点制定卫生监督执法工作方案和考评要求, 全市一盘棋, 市区联动, 充分补充利用资源。另外, 将完成年度卫生监督执法重要工作、完成计划外任务、督查督办、政令检查、重大事故问责等作为综合类指标, 补充评估指标, 作为考评工作过程中的行为导向。

2. 2. 3 以考评结合过程控制, 重结果中体现重过程
年间要求深圳市卫生监督所各专业科室每季度末到各区卫生监督机构指导、检查、评估, 及时纠正内部执法偏差。同时因为目前深圳市市、区政府都设立行政服务大厅, 卫生行政许可窗口全部迁入办公并纳入市监察系统接受全程监控, 而且每月行政服务大厅对各部门的行政许可都有量化的评估和排名, 所以卫生行政许可的评估指标虽然只是量化结果, 但没有过程控制也就没有量化结果。

2. 2. 4 尽可能将指标定量化, 统一打分标准
在指标设定过程中, 考评办将每个指标都尽可能地分解为“优、良、中、差”四个评判级别, 结合深圳市的实际工作情况, 每个级别设定率值的上、下限。为统一打分标准, 考评前, 考评办组织每位评委对每个指标都进行细致地分析, 达成共识, 形成评估标准; 对没办法在现场通过随机抽查案卷、查阅执法档案等检查方式考评的指标, 如完成年度卫生监督执法重要工作、完成计划外任务、卫生监督执法制度落实情况、督查督办、政令检查、重大事故问责等综合类指标,考评办考评前组织各评委和专家, 进行回顾性调查,以有文件为准, 整理、综合、统计成项目数, 以完成情况与项目总数的比例作为完成率。

2. 2. 5 以工作任务的轻重和指标的重要性分配分数权重
以履行职能的主要任务, 年度卫生部、省、市的工作重点, 重要领导批示工作等来界定工作和指标的重要性, 先将总分分配到考评指标体系内容的 3部分, 再逐层分配分数, 最后设置”优、良、中、差”四个评判级别的得分标准。因指标较多, 影响指标的因素也多, 很难采用层次分析法来确定各指标的权重, 但可以作为今后一步努力的方向。

2. 3 深圳市卫生监督执法绩效考评指标体系的内容
考评指标体系的内容主要分为执法业绩、执法效率、执法执行力 3 部分, 共有 17 个子项。

2. 3. 1 执法业绩分为9个考评子项分别为:
( 1) 综合类: 完成年度卫生监督执法重要工作; 完成计划外任务; 卫生监督员培训率。
( 2) 卫生监督执法制度:制度建立、健全, 内容符合要求。
( 3) 卫生行政许可:依法许可或备案; 许可对象建档率; 窗口年度获得荣誉。
( 4) 食品卫生: 年度监督覆盖率; 监督对象建档率; 卫生监督抽检任务完成率; 常用文书规范率; 违法行为查处率; 食物中毒规范查处率; 主要原料索证制度和台账制度建立率; 餐饮业及集体食堂量化分级实施率。
( 5) 公共场所卫生( 集中式供水单位) : 年度监督覆盖率; 监督对象建档率; 卫生监督抽检任务完成率; 常用文书规范率; 违法行为查处率。
( 6) 职业卫生: 重点企业年度监督覆盖率; 重点企业监督对象建档率; 实名制监督报表与实际监督符合率; 职业病( 含疑似职业病) 、群众投诉调查处理率; 重点企业常用文书规范率; 每十万人发生职业病例数。
( 7) 传染病监督: 年度监督覆盖率; 监督对象建档率; 卫生监督抽检任务完成率; 常用文书规范率; 违法行为查处率。
( 8) 医疗卫生: 年度监督覆盖率; 监督对象建档率; 卫生监督频次; 常用文书规范率; 违法行为查处率; 医疗机构名称规范率; 医疗机构诊疗科目名称规范率; 医疗机构人员执业资格规范率; 医疗机构发布医疗广告规范率。
( 9) 重大活动卫生监督无责任差错率。

2. 3. 2 执法效率分为2个考评子项分别为:
( 1) 卫生行政许可: 按时办结率; 差错率; 提前办结率; 政府绩效排名。
( 2) 信访和投诉事件处理: 按时处理率;差错率。

2. 3. 3 执法执行力分为7个考评子项分别为:
( 1)综合类: 卫生监督执法制度落实情况; 督查督办; 政令检查; 重大事故问责。
( 2) 必须设备使用情况: 快速检测设备使用; 网络及设备使用; 机房管理使用。
( 3) 卫生行政许可六统一情况。
( 4) 电子政务应用:政务信息网上公开情况; 政务信息资源共享情况; 网上查询行政审批实现率; 在线处理行政许可实现率。
( 5) 卫生行政处罚: 结案率; 错案率; 行政复议纠正率; 行政诉讼败诉率; 处罚文书合格率; 行政处罚追踪复查率。
( 6) 卫生监督稽查: 稽查频次; 违规处理率。
( 7) 卫生监督信息报送: 报送率; 补报率; 不得有错报、虚报、瞒报、拒报行为。

3 区级卫生监督执法绩效考评的实施

3. 1 确定绩效考评组织机构和考评对象

3. 1. 1 成立深圳市卫生监督执法绩效考评领导小组
深圳市卫生局主管副局长任组长, 深圳市卫生局防疫处处长任副组长, 成员由各区卫生局主管局长和市、区卫生监督所所长组成。考评领导小组下设考评办公室, 设在深圳市卫生监督所, 深圳市卫生监督所所长任主任。具体负责组织协调对区级卫生监督所考评的日常工作及考评领导小组交办的其他事宜; 综合掌握全市执法绩效考评工作动态, 调查研究考评工作中的新情况、新问题。

3. 1. 2 确定考评对象
经考评领导小组研究, 确定考评对象为深圳市卫生监督所和各区卫生监督所;深圳市卫生监督所由省卫生厅组织省卫生监督所考评( 具体实施情况由省卫生监督所定) , 各区卫生监督所由市卫生局组织考评。

3. 2 确定绩效考评方法
根据深圳市的实际情况, 为使考评方法切实可行, 考评办只采用了内部和外部评估的方法, 重点在于内部评估。

3. 2. 1 内部考评
2007年深圳市区级机构考评只在年终试行, 对综合类评估指标, 考评办采用了随机抽查案卷、回顾性总结和查阅文件等方法; 对涉及电子政务类的评估指标, 采用随机抽查信息系统记录方法; 对各专业其他评估指标, 采用随机抽查案卷、查阅执法档案、投诉举报处理记录等方法。统一以抽查 20份案卷为准, 抽查份数有所变动必须提前请示考评领导小组同意。

3. 2. 2 外部评估
邀请人大代表、政协委员、聘请的社会监督员等; 民主政风行风评议小组成员的评估; 满意度调查结果等方式, 对被考评单位进行外部综合评价, 并作为各单位获得表扬或奖励的评估依据。

3. 3 年终绩效考评的实施
由考评办公室制定考评工作方案, 报考评领导小组审核。年终考评只考评年初确定的进行年终考评的指标, 由考评领导小组带领相关人员对区级卫生监督所进行考评。同时, 由考评办公室收集相关科室周期考评结果和第三方实施的评估结果。汇总各区卫生监督所的卫生监督执法绩效考评分数。报考评领导小组确定考评结果。

3. 4 确定绩效考评结果和编制考评报告
根据卫生部办公厅《卫生行政执法考核评议办法》第十五条, 考评结果分为优秀、达标、不达标三档。考评办在考评过程中采用百分制计分( 总分 90以上的为优秀, 70~ 89 分的为达标, 70 分以下的为不达标) , 将考评结果转化为三个档次, 以档次形式向内部公布结果。从各机构的得分情况来看, 突破了以往各机构分数拉不开距离的局面。
考评后, 考评办总结各区卫生监督执法的亮点,分析考评分数, 并针对考评过程中发现的存在问题,提出改进意见, 编制成考评报告。

4 讨论

卫生监督执法绩效评估体系在国内还处于探索期, 深圳市率先进行了比较系统的实践, 结果证明我们的指标体系从实际操作上而言是可行的。在开展过程中我们面临了很多的困难和挑战, 指标体系也须在实践中不断完善, 使其更科学化、系统化。有必要说明的是在考评指标体系中, 我们只是从执法业绩、执法效率、执法执行力 3 方面考评, 特意没将执法成本纳入考评指标, 是因为目前我市卫生监督体系建设与全国情况一样, 处于待完善和健全阶段,考虑机构名称和级别、内设机构设置、人员和车辆问题、办公环境等尚未解决的客观问题, 会影响执法成本指标的量化而导致考评难以操作。经过初次的实践和认真的总结, 作者认为区级卫生监督执法考评工作仍需进一步完善和改进。

4. 1 建议增加体现执法效果的指标
各专业可考虑增加设置“违法违规行为纠正率”、“市民调查满意度”、“ 对医疗机构不良执业行为记分率”、“餐具集中消毒在小型餐饮业使用的比例”、“A 级餐饮经营单位建立餐饮业蔬菜农药残留快速检测制度”、“食物中毒发生率”等体现执法效果的指标。

4. 2 建议调整考评和数据报送频率
因年终考评方式不能及时评估和指导区级卫生监督执法情况, 建议根据工作情况, 按季度或半年度或年终频度, 由各专业分别进行考评, 并要求各区及时报送信息, 市卫生监督所负责及时整理。只有进行分期评估、信息报送和整理, 才能更加如实反映各区卫生监督执法工作, 确保 2008 年卫生监督执法季度通报制度的落实。同时建议在各专业季度考评时增加采用发放调查问卷、现场检查、走访执法相对人和业务测试等方式进行考评。

4. 3 建议将各区卫生局纳入被考评对象
只有将考评对象落实到基层, 才能真正体现卫生行政部门与卫生监督执法部门的实际工作情况。
因一直以来卫生行政部门与卫生监督执法部门工作交叉不清, 有些工作实际上卫生监督执法部门代替不了执法主体的职责。所以各区卫生监督所建议将区卫生局纳入被考评对象, 特别是龙岗区, 由于各街道卫生监督执法工作归入综合执法队管理而很难实现全区业务工作统一的要求。

[ 参 考 文 献]
[ 1] 杨 洪. 政府绩效评估 200 问[ M ] . 人民出版社. 2007. 11. 1.
[ 2] 深圳市政府绩效评估委员会办公室. 深圳市政府绩效评估指标体系[Z] . 2007.03.
[ 3] 乔飞鸽. 论绩效考核的基本特征与管理前提 [ J ] . 对外经贸财会, 2005, ( 8)B38.
[ 4] 常建娥, 蒋太立. 层次分析法确定权重的研究[ N ] . 武汉理工大学学报. 信息与管理工程版, 2007, 29(1)B153.
[5] 张天旭. 卫生监督绩效评估体系初探[ J] . 中国卫生监督杂志,2007, 14( 6)B412.