本文是一篇政治论文，本文通过研究认为，随着我国农村社会的快速发展和该制度的深入推进，村党组织书记“一肩挑”制度虽然存在一些问题，诸如政策实施效果差、人才选拔受限、工作行政化趋势愈加明显以及权力过于集中等现实困境，并对于推进乡村治理现代化造成不利影响。
一、核心概念界定与基本理论分析
（一）核心概念
1.农村基层党组织
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“农村基层组织”从行政区上来划分，分为了乡镇一级和村一级，主要包含在乡镇和村庄一级设立的基层党组织、基层政权组织和其他组织三类组织。“农村基层党组织”是在农村社会成立的党的基层组织。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定“乡镇党的委员会（以下简称乡镇党委）和村党组织（村指行政村）是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作。必须坚持党的农村基层组织领导地位不动摇。”②农村基层党组织在农村社会中起着重要的基础性作用，是乡村建设的领导力量。农村基层党组织是联结国家和社会两种力量的纽带。向下代表着广大农民群众的利益，向上则是国家公共权力的代表。
在基层代表座谈会上，习近平总书记曾指出：“基础不牢，地动山摇，只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。”④在农村基层工作中，基层党组织的领导是不可或缺的。基层党组织在我国的社会发展进程中具有举足轻重的地位，特别是在乡村社会更加需要加强基层党组织的领导力。实施乡村振兴战略，毋庸置疑更需要加强农村基层党组织的建设。总之，中国农村社会的建设和发展始终离不开基层党组织的引领和指导，而随着国家乡村振兴战略的进一步深入，农村基层党组织就更加需要开展好相关工作
基层党组织在农村基层治理过程发挥着其他任何组织所不具备的作用，究其原因，主要有以下几方面：第一，农村基层党组织作为中国共产党组织体系的“神经末梢”，它与广大人民群众有着长期的密切关系。基层党组织可以通过与农民的面对面交流，了解他们的思想，为上级党委制定政策提供了最真实可靠的依据，同时也能激发农民群众的积极性和主动性，最大程度调动民众政治参与的热情。第二，农村基层党组织是农村各类利益关系的聚合点。当前农村发展迅速，各种经济利益问题频发，利益主体增多，就需要基层党组织在中间进行协调和化解矛盾，对于建设和谐乡村意义重大。
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（二）理论基础
恩格斯曾经指出过，如果一个民族想要站在科学的最高峰，就必须时刻拥有理论思维。在进行研究之前，对相关理论进行充分把握和阐释，是进行课题研究的基础和前提。通过阅读大量的文献资料可以发现，在众多的理论基础当中，制度变迁理论、中国特色协商民主理论、党的群众路线理论与本文研究的内容密切相关，以此理论作为基础，能够为村党组织书记“一肩挑”制度的问题归因和提出应对举措提供可靠的理论依据。
1.制度变迁理论
（1）制度变迁的含义
对于什么是制度变迁，应该先了解一下制度的含义。关于“制度”，美国学者道格拉斯·C．诺思认为：“制度是一个社会的博弈规则或者更规范一点说它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。”①日本学者青木昌彦认为：“制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统。制度以一种自我实施的方式制约着参与人的策略互动，并反过来又被他们在连续变化的环境下的实际决策不断再生产出来。”②简单地说，制度是关于人的行为规范、规则和惯例的总和，它规定和塑造着个人和组织的行为。所以，制度变迁就是新制度替代旧制度的过程。制度具有稳定性，但是伴随周围环境的变化，制度也会受到相应的影响而发生变化，只是有时变化快有时变化慢。当然， 应当认识到“制度变迁在大多数情况下，仅仅指某个特定制度安排的变迁，而不是指整个结构中每个制度安排的变迁。”③制度变迁是一种“均衡状态—不均衡状态—均衡状态”的动态过程，这种变迁的根源所在，用R.科斯等的话回答就是“只有预期的净收益超过预期成本，一项制度安排才能被创新；只有这一条件成立时，才能发现改变现有制度和产权结构的企图”①。政治制度的变迁一个非常复杂的进程，要牵扯的因素非常多，就算是正式制度依照规定在短时间内实现了转变，可是周围的非正式制度却难以与其同步。制度变迁可以运用“需求——供给”这一经典的理论构架来进行分析。借鉴诺思关于制度供需的分析思路，制度需求是经济关系的变化引起的，而制度供给是由主体及社会法律、意识形态等上层建筑构成资源体系提供的，而这个资源体系是政治制度存在、变迁的基础。
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二、农村基层“一肩挑”制度的历史沿革
（一）农村基层“一肩挑”制度变迁历程
历史制度主义将重大事件的外部冲击视作制度变迁的“关键节点”，可以用来区分不同时期。所谓“关键节点”，是指历史发展中的重大转折点。比如，当实质性的制度变迁发生时，就会出现一个“枝节点”，而在这一“枝节点”上就开辟了一条新途径。关键节点在制度变迁中发挥了重要的作用。本文借鉴了崔宝玉等人对“一肩挑”历史演进阶段的划分方法，所以将农村基层“一肩挑”制度大概经历了三个发展阶段，分别是试点探索、鼓励倡导和全面推行三个阶段③，每个阶段都会受到当时具体历史环境的影响，还会受到当时发生的重要事件的影响，如国家某项政策的推行与突发事件的发生，同时也有“关键节点”将各个阶段区分开来。对于“一肩挑”制度来讲，可以将国家官方政策文件的公布时间作为划分“关键节点”的依据。
1.1987年—2001年：“一肩挑”的试点探索时期
1987年，中国最早的一部《村民委员会组织法》通过并公布，作为基层群众性自治组织的村委会与党在基层的领导核心的村党支部，开始在农村基层共同存在，村“两委”之间的矛盾和冲突也就随之产生，缓解农村基层的党政关系就成为当时最重要的问题。于是，以《村民委员会组织法》的公布为“关键节点”，农村基层“一肩挑”的试点探索时期，但是当时该制度只是在部分省份得以推行，还处于部分省份为谋求更好发展而进行探索的实验阶段。“一肩挑”制度在部分省份（如山东、广东、海南等）的一些村“两委”关系紧张、村党组织书记能力薄弱或基层党组织软弱涣散的乡村率先实行，目的就是要缓解村“两委”在体制上的矛盾、缓和基层党组织和基层自治组织之间的内耗、提高农村基层治理效率。但在这一阶段，该制度还处于萌芽阶段，只是某些省份的农村为了解决发展问题而进行的自主探索，这些试点的地方政府也出台相关的政策来鼓励村党组织书记来竞选村主任实现“一肩挑”，但是在全国范围内来讲，中央还没有发布过任何相关的政策文件，该阶段便是“一肩挑”的起步探索阶段，也可以看作是一种自下而上的，具有渐进性、自主性特征的自发性制度变迁。
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（二）从村“两委”负责人“一肩挑”到村党组织书记“一肩挑”
任何一种制度并非悬浮于真空环境，它的生成必然是特定情境下的历史产物。政治制度之所以会发生变迁，除了内生力量的作用之外，还会受到外生力量的作用，也就是所谓的外部政治制度环境的影响。所以说，周围环境的影响是巨大的，只有将某一重大事件或者某项制度的变迁与当时大的历史背景联系起来考虑，才能够发现其中的缘由。从村“两委”负责人“一肩挑”到村党组织书记“一肩挑”，二者所依赖的制度情景、执行理念及推行程序都有较大差异，然而，以往的制度形式与理念总是在一定程度上影响着未来的制度演变与发展，从而形成一种强化的机制，并最终固化为路径依赖性。
1.两个“一肩挑”的制度情景有所区别
村“两委”负责人“一肩挑”制度的产生背景是在村民委员会成立后，当时国家在大力推行村民自治。1988年，以立法的形式正式确认了村民自治制度是一项重要政治制度。按照依法治国的理念，实际上，作为村民委员会“一把手”的村委会主任理应成为主要负责人；但基层党组织对农村社会的引领也同样重要，村党组织书记也应当是村里的“一把手”，村级党组织与村委会二者之间的矛盾不断升级，经常因为意见不合导致村庄事务难以推进，农村基层治理效率降低。当时，各项农村工作又存在高度的交叉与重合，班子内部推诿扯皮，内耗严重，非常不利于农村社会发展。为解决这一问题，有效化解纠纷并提高基层治理效率，一些地区开始率先探究村“两委”负责人“一肩挑”模式。
第一个探索“一肩挑”模式的是湖北省谷城县冷集镇。1988年，在当地“两委”换届选举之际，镇政府领导班子在全镇范围内选取了几个典型试点，实行村“两委”负责人“一肩挑”模式，后经过几年实践，确实取得了不错的成绩。这些试点村庄，“两委”之间矛盾和纠纷明显减少，农村治理效率也获得显著提升。五年后，在新一届换届选举中，冷集镇将这一模式推广到全镇所有村庄。此后，该模式在其他多个省份也进行了一定的探索与实践，并逐渐演化形成了以山东威海和广东顺德为代表的两种“一肩挑”模式。①作为化解村“两委”矛盾的积极探索，村“两委”负责人“一肩挑”模式确实取得了成功。
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三、当前农村村党组织书记“一肩挑”制度推进状况分析——以河北省S乡为例 ............................... 38
（一）村党组织书记“一肩挑”制度推进状况考察的数据来源.......... 38
1.个案案例介绍............................ 38
2.S乡基本情况............................ 38
四、农村村党组织书记“一肩挑”制度完善的对策 .................. 63
（一）营造积极的内外部制度环境................... 63
1.充分激发村党组织书记内生动力....................... 63
2.努力塑造积极的外部制度环境............................... 65
结语 ........... 77
四、农村村党组织书记“一肩挑”制度完善的对策
（一）营造积极的内外部制度环境
政治论文参考
制度变迁需要考虑两个因变量：即内部利益驱动和外部制度环境。内部是激发制度活力的动力渊源。所以，要想推动村党组织书记“一肩挑”制度更加完善，首先必须要从村党组织书记这个参与主体本身出发去寻找应对举措。其次，外部是制度发生的场域，某一特定制度能否发挥最大功效要和该制度所处的具体情景，以及该制度与其他相关制度进行有机结合才能充分发挥其功用。因此，对于村党组织书记“一肩挑”制度而言，既要改善该制度本身的不足之处，同时也更应该为该制度营造一个良好的外部制度环境。
1.充分激发村党组织书记内生动力
内因是事物发展的根本原因，有效激发村党组织书记干事创业、引领村庄发展的内生动力，是推进农村集体经济巩固壮大、行稳致远的关键。国家治理能力现代化目标的实现需要村党组织书记的推动，在乡村振兴的过程中，不仅需要中央层面加强顶层设计，更需要充分激发村党组织书记这个主体的积极性。
首先，保证村党组织书记来源广泛，能力突出。一是不拘一格选人才，拓宽选人渠道。“十步之间，必有芳草；十室之邑，必有俊杰。”在村党组织书记的人选上要突破隐性台阶束缚。以习近平总书记提出的“发展带头人、新风示范人、和谐引领人、群众贴心人”为指导，突出政治标准和战斗力标准，多维度考察人选的能力和品质。①在实施新一届的换届选举工作之前，要做好换届准备工作，开展村党组织书记队伍状况大排查，要真正实现村党组织书记年龄、知识、能力结构的全面优化。注重从本地致富能手、合作经济组织负责人、退役士兵、高校毕业生等群体中选拔优秀人才进入村“两委”班子，实施“引凤还巢”活动，让有资金、有项目、有威信的在外能人回村任职、回乡投资。二是力量下沉选派人才。把农村作为人才成长的“首发站”，鼓励有志服务乡村振兴的年轻人留村任职，打造带不走的“工作队”。实施“创业支书”培育计划，重点选派企业党员人才，担任村党组织书记或第一书记，吸附人财物回归乡村。三是着眼长远储备人才。推行不同村庄干部跨村交流、提拔，探索。推行“兴村特岗”，确保每个村动态储备至少2名兴村人才。联合高等院校定制培养“专业村干”，签订相关协议，毕业后由组织部门统一调配至农村基层工作。实施“强村精英”行动，选录大专以上、热爱农村工作、有活力、有潜力的高校毕业生，强化实践培养。
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结语
加强党的全面领导是我国社会主义事业蓬勃发展的关键。同样，为了农村基层治理能够维稳向好发展，加强基层党组织对农村工作的领导同样摆在突出位置。2022年中央一号文件强调：要坚持和加强党对“三农”工作的全面领导。充分发挥农村基层党组织领导作用，扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作，推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐。①在实施乡村振兴战略的背景下，全面推行村党组织书记“一肩挑”制度对于加强党对农村工作的全面领导、整合农村各类资源以及优化农村权力结构具有重要意义。
本文借助实证研究方法，通过查阅相关文献和深入访谈的内容数据分析，并以制度变迁理论为基础，以马克思主义基本立场、观点、方法为指导分析了农村基层“一肩挑”制度的发展演变和变迁历程。通过研究认为，随着我国农村社会的快速发展和该制度的深入推进，村党组织书记“一肩挑”制度虽然存在一些问题，诸如政策实施效果差、人才选拔受限、工作行政化趋势愈加明显以及权力过于集中等现实困境，并对于推进乡村治理现代化造成不利影响，但是，透过现象看本质，沿着问题的脚步，借助中国特色协商民主理论和党的群众路线理论的指导，寻找困境归因，经过分析发现，上述问题存在并非制度本身问题，而是制度实施方面所致。
参考文献（略）