第 1 章 绪 论
1.1 选题背景及意义
在行政管理活动中，行政主体的行政行为是多种多样的，行政主体与公民、法人和其它组织之间发生的行政争议也是多种多样的。从世界各国的行政诉讼制度的基本情况来看，并非行政机关的全部行政行为都是可以被起诉的，也并非所有的行政案件都由行政诉讼来处理解决，由此就发生行政诉讼的受案范围问题。行政诉讼与其它诉讼一个重要的不同之处，也在于它存在着一个受案范围，即只有当行政争议在法律规定的受案范围之内，行政相对人才可以提起行政诉讼。世界上几乎所有国家，包括大陆法系和普通法系国家对于“行政诉讼受案范围”这一概念，都有直接或者类似的规定，但是不同国家对此概念的表述不同。例如，美国将该问题称之为“司法审查的可得性”，法国称之为“行政法院的审判权范围”。在行政诉讼法学研究中，学者或称之为“司法审查的范围；或“司法审查监督的范围”；或“法院/受理机构的主管范围”或“行政诉讼的范围”等等。上述国家从不同角度、运用不同的表述定义“行政诉讼受案范围”，但是其揭示的实质内容是同一的，是在法治环境中司法机关对行政行为拥有的司法审查权限的大小；或者说，是行政相对人能够通过司法程序对造成自身不利益的行政行为，获得司法救济资源的多少。那么，什么是行政诉讼受案范围呢? 学界的理解对此基本达成共识，没有什么异议，一般都认为“行政诉讼受案范围是指法院受理行政案件的范围”。[1]“行政诉讼受案范围通常是指人民法院受理行政诉讼案件的范围，也即人民法院对行政主体的行政行为进行司法审查的范围”。综上所述，所谓“行政诉讼受案范围”，是指人民法院受理行政争议案件的范围，即人民法院对行政主体的行政行为可以进行司法审查的范围。行政主体的行政行为如可以接受人民法院的司法审查，则该行政行为属于行政诉讼受案范围；反之，则不属行政诉讼受案范围。因此，行政诉讼受案范围是行政诉讼法相对于民事诉讼法、刑事诉讼法的一个特有问题，同时也是行政诉讼制度的一个基本问题，历来是行政诉讼法学研究的重点内容。
1.2 国内外文献综述
从我国《行政诉讼法》公布实施以来至今，许多专家学者就行政诉讼的基本原理以及主要内容，尤其是行政诉讼的受案范围进行了大量的论述，其中具有代表性的作品有：马怀德主编的《行政诉讼原理》，翁岳生编写的《行政法》、《行政法与现代法治国家》，张焕光、胡建淼合著的《行政法学原理》，樊崇义主编的《诉讼原理》，王学辉主编的《行政诉讼制度比较研究》，应松年主编的《四国行政法》，胡建淼著的《比较行政法一 20 国行政法评述》、《中外行政法规分解与比较》，宋功德著的《行政法哲学》，应松年、袁曙宏主编的《走向法治政府》，熊文钊著的《现代行政法原理》，罗豪才主编的《现代行政法制的发展趋势》，傅思明著的《中国司法审查制度》，吴家清著的《公民权利和国家权力的宪法学定位》，张芳著的《公权与私权的博弈：行政许可设定的法哲学思考》，张树义著的《冲突与选择——行政诉讼的理论与实践》，王名扬著的《英国行政法》、《法国行政法》等。
第 2 章 我国行政诉讼受案范围的立法规定与不足
我国行政诉讼是借鉴国外的相关制度建立和发展起来的。世界上最早建立行政诉讼制度的是法国，1799 年法国建立了世界上第一个行政法院，受理行政诉讼案件。之后，德、奥等国也设立了类似性质的行政法院。而在中国，直到 1913 中华民国北洋军阀政府颁布的《诉愿条例》为中国首部行政救济法规，1914 年 4 月北洋军阀政府相继公布了《平政院编制令》、《诉愿法》、《行政诉讼法》，并设立平政院和肃政厅作为行政讼机关，负责行政裁制和行政弹劾。中华民国南京政府成立后，1933 年 6 月 23 日实施的《行政诉讼法》规定行政法院受理行政争议案件，行政诉讼的范围采取概括式，即公民认为有关机关之违法行政处分损害其权利，经依诉愿法的规定提起诉愿或者再诉愿后仍不服决定，或者行政机关逾期不作答复，得向行政法院提起行政诉讼，并且规定行政诉讼实行一审终审制。新中国成立后, 随着我国现代行政诉讼制度的确立, 行政诉讼受案范围的发展经历了四个阶段。第一阶段是只有原则性规定，无具体受案范围的阶段。此阶段为从 1949 年的共同纲领到 1982 年的民事诉讼法（试行）阶段。1949 年的共同纲领和 1954 年的宪法中，就已经明确规定，公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向有关机关提出控告的权利，并且规定由于国家机关工作人员侵犯公民权利而遭受损失的人有权取得国家赔偿。但是，由于行政诉讼制度和国家赔偿制度并没有真正建立起来，当然也就谈不上行政诉讼的具体范围了。直到 1980 年 9 月 10 日施行的《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》规定，因征纳税而发生的争议可以提起行政诉讼，1981 年 12 月 13 日颁布的《中华人民共和国外国企业所得税法》第 16 条也出现了相同的规定。第二阶段是法律、法规列举阶段。此阶段从自 1982 年的《民诉法〈试行〉》至 1990 年《行政诉讼法》实施的阶段。1982 年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第 3 条第 2 款规定：“法律规定由人民法院受理的行政案件，适用本法规定。”也就是说，必须法律、法规做出明确的、肯定的规定，才可以提起行政诉讼，如果特别法没有这种明确的规定，则不能提起行政诉讼。此后有大量的法律、法规纷纷规定可以提起行政诉讼。据统计到 1989 年《行政诉讼法》通过时为止，共有130 多个法律和行政法规规定了公民、组织对行政案件可以向人民法院起诉，最高人民法院和地方各级人民法院陆续建立了 1400 多个行政审判庭，审理了不少行政案件。第三阶段是概括加肯定列举加否定列举的阶段。此阶段为 1990 年《行政诉讼法》实施至 2000 年《最高院〈关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的解释〉》实施阶段。《行政诉讼法》采用了包容量更大、同时又较为灵活的概括加列举的方法来规定受案范围。这种立法模式影响深远，随后出台的不少行政法律规范，均在某种程度上参考甚至于是照搬了这种模式。如 1990 年的《行政复议条例》、1999 年的《行政复议法》，1995 年的《国家赔偿法》、1996 年的《行政处罚法》等。第四阶段是概括加排除列举的方式阶段。此阶段为 2000 年《最高院〈关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的解释〉》实施后至今的阶段。2000 年最高人民法院的《司法解释》中确定的受案范围摒弃了对具体行政行为下定义和正面肯定列举的方法，而采用了概括加排除列举的方式规定行政诉讼的受案范围。司法解释第 1条第 1 款采用了概括方式规定受案范围，第 2 款则采用了列举方式规定法院不予受理的案件，包括六类不可诉的行为。对于其它行政争议，只要未在排除事项之列，原则上均允许相对人提起行政诉讼。
2.1 我国行政诉讼受案范围的立法规定
根据现行《行政诉讼法》及最高人民法院的《解释》等法律和司法解释，在确定行政诉讼受案范围方面，包括概括式、肯定列举式和否定列举式几种方式的规定。以下依据法条的规定予以论述：
2.1.1 行政诉讼受案范围的概括式规定
《行政诉讼法》第 2 条和《解释》第 1 条是对行政诉讼受案范围的概括式规定。具体规定如下：（1）《行政诉讼法》第 2 条的规定，“公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，即法律所规定的行政机关和行政机关工作人员侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为。（2）《解释》第 1 条规定，“公民、法人或者其它组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，即司法解释所确立的行政机关和行政机关工作人员的令行政相对人不服的行政行为。
2.1.2 行政诉讼受案范围的肯定列举式规定
《行政诉讼法》第 11 条具体列出了人民法院受理的各种行政行为引发的争议，涉及人身权、财产权和法律、法规规定的其它行政行为引发的争议两大类型。第一，涉及人身权、财产权的行政行为人身权、财产权是我国宪法和法律赋予公民、法人或者其它组织的最基本、最重大也是范围最广泛的权益，是我国行政诉讼制度所保护的重点。
2.2 我国行政诉讼受案范围界定的不足之处
随着我国法治化水准的提高，人们的权利意识也逐步增强，伴随着行政活动日益深入人们的生活的各个方面，由此引来的各种纠纷，人们要求通过行政诉讼来保护自身的权益的范围也会扩大。我国行政诉讼法实施 19 年来，尽管取得了重大的成绩，但其不足之处也日渐暴露出来，具体表现在：
2.2.1 对行政诉权的保障不够充分
(1)可诉行政行为的限制过多 行政诉权与行政诉讼受案范围具有密切关系。一方面，承认行政诉权是行政诉讼制度产生的前提，也是行政诉讼受案范围产生的前提；另一方面，行政诉权客体的多寡取决于行政诉讼受案范围的宽窄，行政诉讼受案范围的宽窄体现了对行政诉权的保护程度。而我国现行立法中关于行政诉讼受案范围的规定中存在的问题突出的表现为对可诉行政行为的限制过多，对行政诉权的保障不够充分，己不能适应建设社会主义法治国家的需要。这些限制主要有:一是对法院应当受理的案件，采用列举方法进行规定，事实上产生了限制、误导的作用；二是在权利保护上仅明确规定了对人身权、财产权的保护，使得一些侵犯公民其它合法权益的行政行为游离于行政诉讼受案范围之外；三是将可诉行政行为限定为具体行政行为，又规定对“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”等内部行政行为，“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为”不能提起行政诉讼。做出这些限定的同时，法律又没有为权利遭受这些行为侵害的公民提供其它的司法救济途径。
2.2.2 受案范围界定方式
采用肯定列举方法不适当列举的方法具有很多的优势，在范围上明确具体，规定得清楚，法官也易于掌握，而且能够起到明确界定范围的作用。但概括与列举往往是相对而言的，就一个标准而言可能是概括的，而相对于一个更大的标准而言又可能是列举的。[17]因此，列举是一种相对于概括而言的方法，用这种方法规定受案范围中应当受理的案件是不妥的。因为法律是相对稳定的，对于随着社会的发展而出现的一些新问题，这种方法就显得苍白无力，而且，法律也不能把社会上形形色色的所有关于受案范围的问题一一罗列出来，总会遗漏，所以用这种方法规定法院应当受理的案件难免出现“挂一漏万”的问题。列举规定的方法是不科学的，也容易导致司法标准混乱，给公民、法人或者其它组织提起诉讼，法院受理案件带来不必要的麻烦。
第 2 章 我国行政诉讼受案范围的立法规定与不足...........8
2.1 我国行政诉讼受案范围的立法规定...........9
2.1.1 行政诉讼受案范围的概括式规定...........9
第 3 章 拓展我国行政诉讼受案范围的原则...........19
3.1 台湾地区及外国行政诉讼受案范围经验借鉴...........19
3.1.1 我国台湾地区政诉讼受案范围规定...........19
3.2 完善我国行政诉讼受案范围的原则...........26
3.2.1 充分保护公民合法权益原则...........27
结论
我国是成文法国家，法律一旦通过便具有相对的稳定性，会形成一个相对封闭的系统，会按着自身的轨迹而非人们的设想去运行。随着时代的进步和客观环境的变化，一成不变的法律不仅不能保护公民的合法权益，有时还会破坏公民权益甚至阻挠社会的进步。所以，我国行政诉讼受案范围不仅现在应予完善，而且将来我国行政诉讼受案范围随着时代的进步和客观环境的变化亦应及时完善。
参考文献
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