引言
1 研究背景与研究意义
伴随着经济的高速发展和人口的不断膨胀，进入 21 世纪以来，全球环境与经济的冲突日益凸显。突发环境事件根据导致的事故来源不同，分为由人为因素引起的以及由自然原因（比如自然灾害）导致的。自然灾害引致的突发环境事件因其突然爆发，难以预防，迅速蔓延且危害后果严重等特点，给周围生态环境和整个社会安全造成的污染和破坏不堪设想。而且，受全球气候变化的影响，自然灾害引致的突发环境事件将进入高峰期。发生在 2011 年初的那场日本海啸仍让我们记忆犹新。当地时间 3 月 11 日，日本发生 9.0 级大地震，继而引发强烈海啸，导致日本国立核电站发生严重的污染与泄露，放射性物质剧增，被评定为核电站事故七级。事件发生一个月后，共造成日本国民死亡一万多人，失踪一万多人。日本大地震不仅造成重大人员伤亡和财产损失，而且致日本列岛部分沉没，面积相当于大半个东京，直接影响日本国家安全，再次使突发环境事件应急管理引起国际社会的广泛关注。①我国自然灾害发生十分频繁，而且自然灾害十分容易导致次生环境问题，引致突发环境事件。近些年，突发环境事件，特别是由自然灾害引致的突发环境事件在我国频频发生，且有愈演愈烈的趋势，频频鸣响的警笛刺激着人们的神经。据统计，环境保护部 2008 年直接调度处理的突发环境事件就高达 135 起；②2009 年接报并妥善处置突发环境事件 171 起，比上年增加 26.7%；2010 年前 11 个月接报并妥善处置突发环境事件 149 起，其中自然灾害诱发的此生突发环境事件高达 17 起。③在 2010 年全国环境应急管理工作会议上，环保部副部长张力表示：“近年来，我国突发环境事件数量居高不下，安全生产事故和交通事故以及自然灾害引发次生环境事件明显增多”；④更为严重的是，自然灾害引致的突发环境事件已成为影响我国构建和谐社会的重要因素。
针对这些令人震惊的事实，国外西方国家普遍通过建立系统完整的突发环境事件应急管理法律机制，试图依靠法律来控制或者减轻危机，从而保障公民的生命和财产安全，维护社会稳定。我国虽然在立法方面制定通过了《国家突发环境事件应急预案》和《突发事件应对法》，希冀通过以此为基础建立我国的突发环境事件应急管理基本法律体系，但无论是在立法还是实践中，突发环境事件，特别是自然灾害引致的突发环境事件应急管理法律机制都存在诸多缺陷与不足。因此，进一步研究自然灾害引致的突发环境事件应急管理法律机制，借鉴国外先进成熟经验，优化我国突发环境事件应急管理机制显得十分必要。综上，分析自然灾害引致的突发环境事件应急管理，考察国外相关立法和实践成熟经验，构建和完善我国突发环境事件应急管理机制是具有重大现实意义的。其次，该选题具有重要的理论价值。学术上，针对突发环境事件应急管理法制问题的研究尚处起步阶段，且大多是集中在人为原因导致的突发环境事件应急管理领域，而针对自然灾害引致的次生突发环境事件的应急管理机制的法律研究几乎空白，因此，需要立足于我国是自然灾害最为频繁国家之一的国情中，深入探讨自然灾害引致的突发环境事件应急与管理机制法律问题。本选题在借鉴国外经验的基础上对突发环境事件应急管理机制立法体系、组织体系、相关制度深入剖析，并对指导自然灾害引起的突发环境事件应急管理法律制度的理论进行深入挖掘和梳理，进一步丰富了突发环境事件应急管理制度的理论基础，使选题具有重要的理论意义。
2 研究现状
突发事件的应急管理是一个古老课题。从 20 世纪四五十年代开始，西方就已经对应急管理进行了相关的探讨，并逐渐确立了它的研究价值。截止目前，应急管理或危机管理领域已经产生了许多的学术成果。由于我国是一个灾史漫长的国家，应急管理的思想也源远流长。然而，关于现代公共危机或者危机管理概念的提出却较晚，可以追溯到上个世纪的 80 年代中期新中国的政府文件中。①上世纪九十年代中叶，我国公共管理学领域对公共危机进行了研究，有许多代表性的论文面世，如魏加宁的《危机与危机管理》，该文可能是最早的研究文献。②2003 年的“非典”可谓是我国危机管理学科诞生的催化剂，应急管理的研究随之骤然兴起。但是，开始的研究者大都从管理学视角出发，且集中在突发公共卫生事件方面，在管理学领域比较有影响的代表作是范澜、郝建超、李成军的《危机管理：转型期面临的调整与挑战》、张慧文的《公共危机初探：多重视角下的 SARS》、赵玉成、赵洪超的《当代中国面临特殊群体性事件时的应对之策》、王洪宝的《当代政府面临的危机管理》。
2国外自然灾害引致的突发环境事件应急管理立法与实践经验借鉴
伴随着全球环境风险的剧增，各国政府都面临各种突发环境事件，特别是自然灾害引致的突发环境事件所带来的极端化的挑战。一个具备高效应急管理能力的国家才能有效应对突如其来的环境事件，保障公民生命财产安全、国家安全，维护社会稳定。因而，建立一套行之有效的突发环境事件应急管理机制已成为一国当务之急。目前，许多发达国家都相继建立了较为完善的突发环境事件应急机制，出于各国具体国情、发展程度、经济状况等的差异，各国在具体面对突发环境事件时的对策也各有差别，但它们在应对突发环境事件包括自然灾害引致的突发环境事件的过程中存在诸多共同之处，并积累了许多宝贵经验，非常值得我们借鉴。①因此，了解和剖析国外典型国家的应急管理机制，无疑对研究我国自然灾害引致的突发环境事件应急管理有很强的指导意义，在此，本文将选取几个有代表性的国家进行考察。
2.1 国外相关经验简介
2.1.1 美国
2.1.1.1 立法
美国是较早研究突发事件应急管理问题的国家之一，目前已形成了以宪法为基础，以综合性法律为主体，以各种单行法和应急预案为配套的应急管理法律体系模式，②为美国突发事件应急管理工作的制度化、规范化和法制化奠定了重要基础。在健全的法律体系下，美国的应急管理组织体系相当完备，主要特点是：政府与非政府、联邦与地方之间密切配合，5 个层次的应急管理与响应机构，呈现到专业化和职业化的趋势。在中央，总统是最高指挥官，有权宣布进入紧急状态；②联邦紧急事务管理署（FEMA）是最高管理机构，负责预防、监测、响应，以及重大灾难后的恢复工作，随着 9.11 事件的发生，2003 年 3 月被纳入国土安全部；国土安全部是美国公共安全管理的统管部门，领导和支持全国的应急管理系统。在地方上，各州以及地方政府均设有相应应急管理机构；同时红十字会等各种非政府组织也承担了部分的管理职能，协调配合应急管理组织体系。
3 应急管理立法与实践评析 ..... 18
3.1应急管理立法现状与存在的问题....... 18
3.1.1应急管理立法现状.......... 18
3.1.2 立法上的不足 ....... 20
3.2应急管理组织体系的现状与不足....... 22
3.2.1应急管理组织体系现状............ 22
3.2.2应急管理组织体系存在的问题.......... 22
3.3应急管理相关制度的现状与不足....... 23
4 突发环境事件应急管理 ..... 26
4.1应急管理相关法律体系..... 26
4.2 完善信息公开制度 .......... 27
4.2.1 公开主体 ...... 28
4.2.2 公开内容 ...... 28
4.2.3 公开时限 ...... 28
4.2.4 公众参与 ..... 28
4.3 建立突发环境事件应急专项基金制度 ........ 29
结论
海涅说：“每个时代都有它的重大课题，解决了它就把人类社会向前推进了一步”。日本3.11 地震引致的福岛核电站突发事件再次昭示着这是一个环境形势不容乐观，环境绝对风险和相对风险正在逐步加大的时代，环境问题与人类的生活、社会发展从来没有像今天这样联系紧密，自然灾害导致的突发环境事件从来没有像今天这样复杂、严峻，以至于它超越了国家、种族的概念，融入政治、经济和社会发展的方方面面，已成为威胁公众健康、制约社会发展、损害国家爱形象的重要因素，成为国际社会关注的焦点、人民群众关心的热点、构建和谐社会的难点。
他人走过的路，付出的沉重代价，获得的宝贵经验，如果尚不足以让我们产生化被动为主动的力量去积极预防、有效应对自然灾害导致的突发环境事件，那就意味着我们还在积累突发环境事件的风险。面对着如此严峻的环境形势，我们的当务之急，不是转移视线回避危机，而是要以积极和乐观的态度，勇敢地正视自然灾害导致的突发环境事件带来的挑战，寻求变通发展和应急处理的途径，也只有不断健全和完善自然灾害导致的突发环境事件应急管理，才能使人类免于危机损失，或者说免于环境灾难。联合国环境规划署前执行主任特普费尔曾说：“人类目前正处于发展的十字路口，人类的未来掌握在自己手中，今天所做的抉择将决定自己和子孙后代生在什么样的环境之中。”因此，为了实现环境公平，实现可持续发展，我们必须不断完善应对自然灾害导致的突发环境事件的法律体系、管理体制、运行机制以及各种保障制度。
参考文献
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