一、绪论
（一） 研究背景和意义
1.研究背景
由于国情原因，我国政府所控制和掌握的信息，面广、量大，这些政府信息直接或间接与国家权力和公民相关，因此政府信息公开，不论是提高政府工作的透明度，促进依法行政，还是充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，都具有重要意义。①我国第一部政府信息公开行政法规《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）自 2008 年 5 月 1 日起施行，《条例》明确将政府信息公开方式分为主动公开和依申请公开，相比主动公开，依申请公开更能体现政府信息公开制度中政府与公众的互动过程，也对政府的回应性提出了更高的要求。自《条例》施行以来，全国上下各级地方政府积极响应，纷纷加强了对政府信息公开工作的投入力度，政府网站等信息公开载体建设水平不断提升，主动公开的信息数量也不断增加。但与此同时，公众申请政府信息公开的热情也在不断高涨，由此引发的行政复议、行政诉讼等争议也在不断飙升，依申请公开成为了地方政府信息公开实践中，地方政府与公众矛盾最为集中和最为突出的部分。以温州市为例，2008 年至 2018 年，全市各级行政机关当年主动公开政府信息总体呈现上升趋势，从 2008 年的 272239 条增加到 2018年的 375555 条，主动公开态势良好；受理公开申请在条例施行当年呈现爆发态势，共 6217 件，第二年回落至 154 件，随后逐年增长至 2015 年的 23900 件，后又回落至 2018 年的 3382 件；行政复议从 2008 年的 0 件增长到 2018 年的 122件；行政诉讼从 2008 年的 1 件增长到 2018 年的 161 件。从申请公开件数的变化以及行政复议案件数、行政诉讼案件数的增长能够反映出温州市政府信息依申请公开工作仍存在许多不足之处。
2019 年，《条例》迎来了施行十一年后的首次修订，并自 2019 年 5 月 15日起开始施行。此次对条例的修订，坚决贯彻落实了党中央、国务院全面推进政务公开的精神，在总结多年的实践经验基础上对条例一些已经不符合时代要求的内容进行了修改，具体的修改内容包括：一是为了解决部分行政机关主动公开力度不够，无法满足人民群众日益高涨的参政议政决心以及维护自身合法权益的需求，条例首次明确了“以公开为常态，不公开为例外”的原则，删除了“三需要”的申请人资格限制，扩大了主动公开的范围，明确了不予公开的政府信息情形；二是对依申请公开的程序进行了完善，同时针对部分申请人多次、反复、大量申请政府信息公开等不当行使申请权的行为，规定了可以要求说明理由、可以不予公开以及收费等规制手段；三是为了顺应互联网时代的要求，提出要加强政府信息公开信息化手段，提升政府信息公开在线服务水平，以切实发挥政府信息公开的服务作用。从此次《条例》修改的内容来看，政府信息依申请公开是条例修改的重要方向，这也印证了相较于主动公开，依申请公开在实践中存在的问题更多且更为突出。
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（二）国内外研究现状
1.国外研究现状
国外学术界和实践部门对政府信息公开的研究，是伴随着现代民主制度和信息社会的发展而逐渐兴起的，研究比较活跃。笔者对国外文献的检索，主要针对 ScienceDirect OnSite《Elsevier 电子期刊全文》的相关文献进行检索，以“Freedom of information（政府信息公开）”和“access to governmentinformation（政府信息公开）”作为“Title, abstract or keywords（题名、摘要或关键词）”，限定“Article type（文章类型）”为“Research articles（研究文章）”，不设时间段进行模糊匹配检索，分别检索到文献 2164 篇和 1126篇(最后检索日期为 2020 年 3 月 16 日)，检索到最早的文献是 1996 年发表的。从检索结果来看，检索到的文献数量虽然较多，但其中很大一部分文献内容与政府信息公开并不相关，这可能与检索词汇设置等问题有关。从政府信息公开相关文献的发文作者和期刊角度来看，国外在政府信息公开领域的研究主要集中在公共管理学和法学两大学科，其中公共管理学科的研究文献相对较多，研究覆盖面也很广，研究主要集中在政府透明度、行政问责、电子政务、公众参与、民主等角度，法学学科的研究角度比较集中，主要包括立法现状、法律实施效果、存在的问题、行政案件等方面。笔者对其中有关政府信息依申请公开的文献进行了筛选和分析，发现国外单纯对依申请公开进行研究的文献并不多，目前的研究成果概括如下：
（1）国外从法学视角对政府信息依申请公开进行的研究
国外从法学视角单纯对政府信息依申请公开进行的研究主要集中在司法实务层面，如 PatrickBirkinshaw（2010 年），分析了英国政府信息专员和政府信息法庭分别处理申诉拒绝和上诉的作用，从这两个角度对英国《信息自由法》的实施情况进行了研究，同时对《信息自由法》的立法主要趋势、立法中存在的问题以及对反恐战争等事件的影响进行了探讨。①AndrésPavónMediano 等（2019 年）基于2009年至2017 年智利解决政府信息公开案件的独立行政法庭非一致裁决的原始数据库，对党派性和意识形态是否能解释法官关于行政信息披露的裁决进行了研究，研究表明法官的党派归属并不能解释他们对行政保密的决定，但司法理念与法官的信息披露决策密切相关，从而揭示了意识形态在政府信息公开法律纠纷裁决中的作用。
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二、核心概念及理论基础
（一）核心概念
1.政府信息
《政府信息公开条例》（2008 年 5 月 1 日施行）在第二条中对“政府信息”的概念做了界定，即“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”最新修订的《条例》（2019年 5 月 15 日施行）与修订之前相比，将“行政机关在履行职责过程中”修改为“行政机关在履行行政管理职能过程中”，进一步明确了政府信息的来源。因本文的研究对象为 2010 年-2018 年的行政判决书，大部分是《条例》修订之前判决的文书，故本文的政府信息概念以旧法的界定为准，其定义主要包括以下几层含义①：
（1）“政府信息”中的政府是指狭义政府而非广义政府
不同于有些国家的“政府信息”范围涵盖广义政府，即不仅包括行政机关，还包括立法机关和司法机关，甚至军事机关的相关信息，根据《条例》的规定，我国政府信息公开制度中所讲的“政府”仅指行政机关。近年来，我国立法机关的立法公开、司法机关的审务公开和检务公开、执政党的党务公开、农村基层群众自治组织的村务公开等公开活动都得到了蓬勃发展，但这些机关、组织所公开的信息都不属于《条例》的适用范围。
（2）政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息
首先，这里所说的行政机关是广义的，既包括各级人民政府及其职能部门，又包括依法行使行政职权的授权组织。其中，授权组织在根据授权行使行政职权的过程中形成的信息属于政府信息，在开展自身业务活动时所形成的信息则不属于《条例》规定的政府信息。其次，从政府信息产生的方式看，政府信息不仅包括本机关在履行职责过程中制作、加工的信息，也包括在履行职责过程中从其他机关、组织、个人那里获取的信息。
（3）从政府信息的存在形式看，它是以一定有形载体记录、保存的信息
政府信息既可以是纸质文件，也可以是胶卷、磁带、磁盘以及其他存储介质。没有载体的口头信息、社会传闻等，不属于《条例》所规定的政府信息。
（4）政府信息与其他社会信息存在差异
信息是多种多样的，可分为自然信息、生物信息和人类社会信息等。政府信息作为人类社会信息的重要组成部分，有其独特性，其管理主体主要是政府，而不是企业等其他非政府组织或个人。
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（二）理论基础
1.新公共服务理论
新公共服务理论是在对新公共管理理论的批判声中逐渐发展起来的，珍妮特·V.丹哈特、罗伯特·B.丹哈特是该理论的集大成者。丹哈特夫妇认为在新公共管理运动中的官僚制改革尽管已经将企业、公民等多元主体纳入其中考虑，但是并没有改变其占支配地位、决定公共政策方向的格局，政府依然是一个较为封闭的治理系统，缺乏商讨性的公众参与与互动，公民仅仅是顾客和消费者，难以参与其中并影响公共政策的制定。新公共服务理论正是要改变这种“政府独自掌舵”局面，政府在为“国家”这条船掌舵的时候，必须听从人民的意见，相应地“公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的公共利益，而不是试图去控制和驾驭社会。
在丹哈特夫妇看来，这种以公民为本的行政化理念和运动就是“新公共服务”。丹哈特夫妇将“新公共服务”理论归纳为七大基本要点：一是公共管理部门的职能是服务而不是掌舵，社会发展方向应由公民而不是公共部门把握；二是强调共享公共利益，建立一个利益分享，权利分享的机制；三是政策制定过程应是战略地思考、民主地行动；四是服务对象是公民，而非顾客，强调公民、社区和非政府组织的参与以及民主机制的建立；五是责任并不单一，公务人员不仅要关注市场，也要关注宪法和法令，社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益；六是重视人但不仅以量化标准评价人；七是超越企业家身份，重视公民身份和公共服务。
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丹哈特夫妇的“新公共服务”理论强调政府回应模式的主动性，认为政府的职能是服务而不是掌舵，政府的服务对象是公民，公民是政府的主人而非政府的顾客，政府的权力来源于公民的委托，政府部门是公民的代理，要依据公民的委托来行使公权力，因此政府要以公共利益为准绳，积极回应公民的利益诉求，主动向公民解释公共政策，征询公民对公共政策的建议，为公民解决问题。同时，政府的回应应建立在与公民的沟通互动之上，而非是单方面的回应。
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三、政府信息依申请公开的基本情况分析....................................22
（一） 数据收集及数量分析........................................22
1.数据收集..........................22
2.数量分析..............................23
3.上网裁判文书数与同期政府信息公开申请数的对比....................24
四、政府信息依申请公开存在的问题及原因分析................................42
（一）存在的问题.........................................42
1.存在一定的非正常申请.......................................42
2.依申请公开率低................................42
3.非属法定信息公开例外理由过于普遍............................43
五、地方政府信息依申请公开完善路径...........................................51
（一）实现行政管理理念的转变..........................................51
1.“权力意识”向“责任意识”转变...................................51
2.“被动公开”向“主动公开”转变...............................52
3.“供给视角”向“需求视角”转变................................52
五、地方政府信息依申请公开完善路径
（一）实现行政管理理念的转变
要加强政府信息公开部门对依申请公开回应的及时性和有效性，改善政府信息公开部门回应的态度，必须实现政府信息公开部门工作人员行政管理理念的转变，提高政府工作人员的治理素质。治理者良好的素质体现在正确的权力意识，足够的责任意识、透明意识和服务意识中。对于温州市政府信息依申请公开工作而言，部分信息公开工作人员错误的权力观以及责任意识、透明意识和服务意识的匮乏是造成实际工作中很多问题的原因之一。
1.“权力意识”向“责任意识”转变
行政权力是一种公共权力，而不是公民的私人权利，行政管理是公共权力的分配和行使过程。为避免行政管理领域出现以权谋私或滥用权力的情况，行政人员必须转变观念，实现“权力意识”向“责任意识”的转变，在政府治理中以责任为本位，切实履行好职务责任和岗位责任。具体到温州市政府信息依申请公开工作中，信息公开工作人员不能单纯把依申请公开视为自身的权力，全凭自己的心意决定是否公开、公开多少，更应该把依申请公开当做一种责任，以责任校准权力观念，杜绝政府信息公开依申请工作的随意性。进一步来说，增强信息公开工作人员的责任意识，一方面，要明确法无授权不可为，打造政府信息公开的权力清单和负面清单，消除权力的灰色地带；另一方面，要做到法定职责必须为，建立政府信息公开责任清单，消除有权无责、有责无为等权责不匹配情形。以权力清单和责任清单的形式，让公民“看得见”依申请公开的依据、流程、时限、责任义务等内容，消除信息上的不对称，激发群众监督积极性，使政府信息依申请公开工作人员实现“你来找我办事”向“我来为你服务”的观念转变。
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结语
推进地方政府的政府信息依申请公开工作，既是透明政府建设的内在要求，也是推动国家治理现代化的重要手段。通过对温州地区 2010 年至 2018 年间上网的 625 篇一审政府信息公开案件行政裁判文书进行研究，发现温州市政府信息公开工作中矛盾突出从而引发诉讼的主要集中在依申请公开上，从申请数量上来看，公众对政府信息公开的需要总体呈现上升后趋于稳定的态势；从提起诉讼的原告构成来看，提起政府信息公开申请的以个人为主，其中不乏一人多次提起申请甚至滥用申请权的现象以及群体性申请的现象；从被诉的行政机关成分来看，政府信息公开申请涉及的行政管理领域十分广泛但又相对集中，其中人民政府、乡镇街道、国土和规划等部门作为被申请人的比例很高；从裁判文书的内容可以分析得出，从申请人的角度来看，政府信息公开申请方式以当面申请和邮寄申请为主、网络申请率很低，申请公开的信息内容涉及征地拆迁较多，且存在部分申请人申请不规范等现象，从被申请人的角度来看，部分行政机关的答复内容不规范，以非属法定信息公开例外理由答复比例较高，答复公开或部分公开的比例较低等等。
以上现象和问题之所以发生，既有作为申请人的公众的原因，也有作为被申请人的行政机关的原因，还有相关政府信息组织以及机制不健全的因素。要解决这些问题，一方面要从申请人入手，提高其对政府信息公开的正确认识，加强对其申请行为的引导和规制，另一方面要从行政机关入手，改变其错误的行政管理理念，提高工作人员的专业化水平、加大互联网和信息技术的投入力度，同时还要健全信息公开协同处理机制以及相关的监督保障等机制，实现观念、人员、技术和制度等全方位的改善。
另外，在文章结尾笔者还要简要说明一下本研究的不足之处，一是本文是以裁判文书作为研究样本对温州地区政府信息依申请公开问题进行研究，所得的研究结论并不能代表温州市政府信息依申请公开的整体情况，仅可以说是对其中最突出和较为普遍的问题进行的研讨，并以此提出针对性建议；二是由于研究时间和精力有限、研究方法还很大程度上依赖于人工统计分析等原因，导致本文的研究对象仅为温州地区上网的一审政府信息公开行裁判文书，未对全国各地区间政府信息依申请公开的差异情况进行对比分析；三是在对 625 篇政府信息公开行政裁判文书的研究过程中，发现其中的 270 篇行政裁定书未对具体案情加以描述或对案情描述不甚详细，导致这部分文书笔者仅能对其主体部分即原告和被告部分进行研究；
参考文献（略）