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1 绪论
1.1 选题背景和意义
近些年来，随着我国国民经济与区域经济的发展，地方政府重大基础设施项目建设持续进行，基础设施面貌有了翻天覆地的变化。这些项目的开展在为提高人民生活水平、增进区域经济发展、增强地区综合实力等方面发挥了重要的作用，为经济高速增长奠定坚实的基础。与此同时，在重大基础设施推进的过程中也存在一些不容忽视的问题，如投资绩效不理想、造成生态环境破坏严重、低水平的重复建设等问题。随着我国经济的发展，地方政府投资增速普遍远高于地方财政收入增长，地方政府不断扩大的基本投入形成资金缺口较大，无法通过正常财政收入的增长予加以补充，出现了资金方面的供需矛盾。作为解决方案，地方政府纷纷设立政府平台公司。这些公司一般由国资委、各行政机关、事业单位等机构出资设立，受政府委托从事公益性或准公益性项目的开发与建设。政府往往会采用政府购买服务、委托代建、委托运营等方式进行公益性项目及类公益性项目购买。平台公司运用直接融资或间接融资的方式解决资金问题，完成相关项目投资，对完成投资的项目进行开发与运营。该类平台公司一般拥有独立法人资格。政府平台公司在运作的过程中类似于政府相关公共职能的延伸发展，创造了较高的社会公共效益。但与此同时，政府对平台公司行使资产拥有权、资金使用权、人事决定权、收益分配权在内的核心管理权。总体说来平台公司与政府的关系复杂并且紧密。正是由于关系紧密，政府往往会对平台公司的形成的债务负有或有偿付的责任。近年来财政部印发了《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》、《预算绩效管理工作规划（20122015 年）》、《预算绩效评价共性指标体系框架》等文件，表明我国财政支出绩效评价的发展已经进入细化和全面化阶段。在这样的背景下，需要对政府平台公司投资的公益性或准公益性项目进行项目支出绩效评价。公益性项目绩效评价是财政支出绩效评价的一个重要层次，主要针对具体项目的经济性、效率性和有效性进行评价。但是由于财政支出绩效评价运用于政府平台公司投资项目的绩效评价难以准确的量化，绩效评价指标并不统一。本文将通过层次分析法对 CX 大桥项目进行绩效评价分析，对政府平台公司投资项目绩效进行定性和定量的分析，希望能为 CX 大桥项目及今后同类相关重大基础设施项目提出建议，并对未来 PPP 项目的绩效考核提供借鉴。
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1.2 研究现状述评
美国是最早开展政府财政支出绩效研究的国家，1907 年纽约城市研究局提出绩效预算的概念，首次将绩效评价用于政府管理，通过社会调查、统计学和成本核算等技术，在三个层面实施了绩效评价。这三个方面别为投入与产出、运营成本及相关效果。这也就标志着政府工作绩效评价的历史由此展开。António Afonso 和 Sónia Fernandes（2008）利用数据包络分析法和度量分析法对地方市政当局的效率进行评估，使用葡萄牙 278 个市政的数据计算地方政府综合指标的性能，包括社会服务、教育服务、文化、卫生、道路等指标。Nuno Ferreira da Cruz 和 Rui Cunha Marques（2014）试图确定与政府经济表现相关的非自由裁量或外生变量，用 Tobit 模型、OLS 模型和双重引导模型分析葡萄牙市政数据，通过非参数边界方法计算效率分数。Haejin Jo 等（2015）结合系统动力学（SD）和基于代数的建模（ABM）提出一个新的综合模拟模型，利用动态可行性分析公共投资项目。他们将该模型用于桥梁建设项目进行实证研究，研究结果表明，所提出的方法可以提供一个有价值的和灵活的框架，在动态环境中进行项目可行性分析。
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2 财政投资项目绩效评价的一般分析
2.1 财政投资项目绩效评价的内涵和方法
2.1.1 财政投资项目的内涵
财政投资项目是指为了适应并且推动国民经济或区域经济的发展，满足社会的文化和生活需要，同时考虑国防、政治等因素，由政府通过财政投资、发行地方财政债券或国债、利用国外政府赠款和国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目1。而财政投资项目绩效评价是指参照统一的评价标准，通过科学、规范的绩效评价方法，对财政投资行为的过程和其最终效果进行综合性的衡量、评价、比较和评估。财政投资项目绩效评价不仅对财政投资项目的资金预算、投入进行衡量，同时对财政投资项目的过程进行分析，最后将项目效果与项目的绩效目标进行比较，把握投入项目的财政资金，监管财政投资项目的实施，贯穿于财政投资项目从预算到评价成果的全过程。财政投资项目绩效评价分析能够加强财政制度安排的发挥，提高财政制度安排的科学性，在极大程度上促进财政制度目标的实现。本文就是基于上述内涵对基础设施项目开展绩效评价研究。
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2.2 财政投资项目绩效评价的基本框架
由于 CX 大桥为公路建设工程，因此 CX 大桥工程绩效评价不仅要遵循一般财政投资项目绩效评价的要求，并且要考虑公路项目的特点，完善公路绩效评价分析，建立 CX 大桥项目绩效评价分析体系。经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）原则统称为“3E”原则，“3E”原则为西方国家总结而来的绩效评价基本原则。其中，经济性原则表示资源消耗要达到最小化的程度，它客观上要求在管理过程中，通过一定约束机制来有效避免严重浪费的现象，以达到节约资金的目的；在 CX 大桥项目中表现在需以较低的预算实现预期绩效目标。效率性原则主要衡量项目的投入与产出之间的关系，如投入少，产出大，说明项目的效率高，反之则效率低下；在 CX 大桥项目中主要表现在建设成本与预算之间、运营成本与运营产出的对比。有效性是指项目投入取得的最终结果对原先设定的目标的影响程度，不仅需要考虑产出的当前效益，而且需要进一步考虑中长期效益；即 CX 大桥项目所带来的效益需满足社会公众的期望。
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3 CX 大桥项目绩效评价的指标体系 ........ 13
3.1 案例基本情况.......... 13
3.1.1 实施单位概况......... 13
3.1.2 CX 大桥概况........... 13
3.2 CX 大桥项目绩效评价的指标要素............ 14
3.3 CX 大桥项目绩效评价的指标选取............ 14
3.4 CX 大桥项目绩效评价的指标解释............ 17
4 CX 大桥项目的绩效评价分析............ 21
4.1 项目的投入绩效评价...... 21
4.1.1 项目资金筹措评价......... 21
4.1.2 项目投入成本评价......... 21
4.2 项目的过程绩效评价...... 22
4.3.1 项目建设规模（通行能力）评价............ 24
4.3.2 项目营运能力评价......... 24
4.4 项目的效果绩效评价...... 27
4.4.1 项目的经济效益评价..... 27
4.4.2 项目的环境效益评价..... 31
4.4.3 项目的社会效益评价..... 33
4.5 CX 大桥项目绩效评价的结果分析............ 34
5 结论与建议...... 35
5.1 结论........ 35
5.2 建议........ 35
4 CX 大桥项目的绩效评价分析
4.1 项目的投入绩效评价
4.1.1 项目资金筹措评价
CX 大桥项目由 MSD 公司投资建设，项目计划投资为 49400 万元，其中建筑安装工程费为 31442 万元，设备及工器具购置费为 191 万元，工程建设其他费用为 10447 万元，财务费用 3942 万元，预备费为 3378 万元；实际完成投资为 44551 万元，其中建筑安装工程费为 30778 万元，工程建设其他费用为 9758 万元，财务费用 3942 万元，预备费为 73 万元。其中投资资金中 30%为 M 公司自有资金，70%为银行贷款，建设期为两年半，年贷款利率为 6.55%。从以上指标看出，虽然资金到位率为百分之九十，但是由于项目实际造价数小于计划总投资数，且根实际到位资金全部覆盖了项目实际造价，因此调整后资金到位率实际已经达到了 100%。反映出实际资金筹措状况良好，资金到位进度及时有效，没有形成资金闲置，造成不必要的浪费；融资成本占较大比例，但这一比率符合资金市场成本品味，遵循了当前市场经济社会的投资形式，且融资成本从另一方面反映出融资投入是得到保障的，因此 CX 大桥项目的资金筹措情况良好。
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结论
为完善基础设施项目绩效评价分析，使得绩效评价体系、指标选取能够更全面、更直观地反映项目的实际绩效。使基础设施项目绩效评价能够在更广泛的范围中得以推广运用。为此本文对项目进行从预算到效果从头至尾的全程进行了分析。建立了具有三个层次的评价指标体系，第一层次指标为投入维度指标、过程维度指标、产出维度指标和效果维度指标。其中，投入维度指标下层是资金筹措指标和投入成本指标，过程维度指标下层是投资效用指标和项目管理指标，产出维度指标下层是建设规模指标和营运能力指标，效果维度指标下层是经济效益指标、环境效益指标和社会效益指标，且第二层指标下还有第三层基础指标。在对 CX 大桥项目案例的绩效分析评价中，该指标体系很好地实现了对 CX 大桥项目的全程分析，通过评价了层次相关指标的绩效，证明了指标体系的实用性。说明了使用该评价指标体系可以更好的对基础设施项目进行全面的绩效评价。实际案例的绩效分析，体现了全过程审绩效评价的成效，全过程绩效评价比事后监督更有效；体现了有效的绩效评价体系比单一的成本指标更加有效；体现了在今后工作中建立有效的绩效评价体系的重要性。
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参考文献（略）