一、我国农村最低生活保障制度的发展状况及其公共性
（一）我国农村低保发展概况
我国农村低保制度的探索，始于1994年山西省民政厅在阳泉市开展的建立农村社会保障制度试点。1996年民政部正式下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》，进一步加强了民政部对各地农村社会保障体系建设的规范和指导，全国试点范围也扩展到 256个县市[1]。2007年3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中提出，要在全国范围内建立农村最低生活保障制度，这是我国加强三农建设、构建和谐社会的一大举措。2007年7月底，有低保保障对象2311.5万人，而到2010年底，全国有2528.7万户、5214.0万人得到了农村低保，比上年同期增加454.0万人，增长了9.5％。全年共发放农村低保资金445.0亿元，比上年增长22.6％，其中中央补助资金269.0亿元，占总支出的60.4％。救助标准方面，中西部地区一般800~1000 元/年；东部地区一般1000~2000 元之间。全国农村低保平均标准117.0元/人、月，比上年同期提高了16.2元，增长了16.1%。全国农村低保月人均补助水平74元，比上年提高8.8％[2]。
可见，经过多年的实践探索，我国农村低保制度已在全国范围内普遍推行起来并取得了可喜的成就，保障人数、保障标准及覆盖范围不断扩大，帮助不少生活困难的村民解决了温饱问题，进而促进了农村经济的发展。该项制度的实施，在保障我国农民的基本生存权利、 解决农村贫困人口问题，实现社会公正、维护社会稳定，促进社会保障体系与市场经济体制的完善等方面发辉积极的社会效应。
（二）农村低保公共性的表现
农村低保制度是我国社会救助制度的一项重要组成部分，它的目标是通过在全国范围内建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村人口的温饱问题，是属于社会保障制度的最后一道防线，其公共性的核心理念是政府通过提供公平的基本生活保障产品来实现有效率的社会公平。
1、农村低保责任主体的公共性
农村低保的提供者和管理人是政府，他是国家的权力机关，本身就具有明显的公共性，代表人民和社会的共同利益。首先，政府借助权力和各种资源，制定低保的政策规范和法律保障，通过国家强制力加以实施，保证制度参与者得到应有的保障，并享受相应的权力，使得低保实现最后一道防线的功能。其次，政府对整个制度实施过程加以监督和管理，对制度实施中出现的问题及时采取解决办法，对保障标准也适当调整，真正保障农村居民最低生活水平。再次，政府为农村低保的实施提供人、财、物等方面的保障，这是其他任何一个组织都无法做到的。这些都共同说明了农村低保责任主体的公共性。
2、农村低保对象的公共性
所谓农村居民最低生活保障制度，是指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。可见，只要家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群体，就可以纳入农村低保的范围，得到低保服务。这里不分年龄、性别、种族、阶层、宗教信仰等，只要无法维持最低生活的中国农村居民，都可以从国家得到一定的现金或实物补助。基本生存权利是人类的基本需求，农村低保满足这一需求，面对的是大众而非个体，涉及到的是公共利益而非私人利益。
3、价值观的公共性[3]
农村低保制度是我国社会保障事业的一部分，具有社会保障的价值理念，即通过一系列的制度措施，为社会弱势群体提供支援，增进公共利益，保障农村居民的最低生活水平，实现公平正义，缩小贫富差距，维护农村社会环境的和平稳定。
4、管理过程和手段的公共性
农村低保虽较复杂、涉及项目繁多，但公共利益终是放在首位，其管理过程的公共性显而易见。政府的公共权力是农村低保的坚实基础和有力后盾。农村低保应有社会立法支撑，即以法律形式规范其机构设置、人员编制、工作职责与程序；以法律形式规定享受农村低保待遇的资格、保障给付标准；以法律形式监督农村低保的管理与投资运营，实现其规范化、制度化。[4]
5、保障成效的公共性
实施农村低保制度，一方面是为了满足广大农村贫困群体的生存需求，另一方面也是为了实现具有社会共享性的公共利益，维护社会的公平、公正和稳定。农村低保的主体、对象、目标以及管理程序和手段的公共性必然决定了保障成效的公共性。即农村低保的成效也并不是私人利益的满足，而是整个农村社会的进步与共同利益，保证了农村的稳定发展，实现了社会财富的共享，体现社会公平。
三、我国农村低保制度公共性的缺失
当私人利益取代公共利益时，就产生了公共性缺失现象。随着我国经济发展，社会保障事业的推进，农村低保制度在各个方面都得到了显著改善，但在制度实施过程中，由于公平与效率的对立，以及管理漏洞、观念偏差，导致了公共性缺失，这对社会稳定和公平产生不利影响。
（一） 主体公共性的缺失，主要是基层管理力量薄弱
目前，在我国经济发展好的地区，财政宽裕，有足够的资金支持，有专门的组织，相应的专业人员进行相应的工作，农村低保工作正在逐渐迈上规范化、制度化之路。但就全国范围总体来看，农村低保工作的软硬件均不足，农村低保制度实施工作没有专门的组织机构及专职人员，特别是在经济文化比较落后地区，农村最低生活保障工作一般由民政部门主管，具体工作由救灾救济办公室来承担，而乡镇仅设民政助理办理此事。
一些地区由于基层缺少工作经费和工作人员不足，导致一些人工作负担过重，疲于应付，很难把低保工作做细做实，工作效率不高。且低保工作客观上要求基层工作人员进行大量的调查、走访、宣传、复查、反馈、监督、协调等具体而繁杂的工作，特别是实行动态管理，更增加了工作的复杂性和艰巨性，基层工作人员工作量大、难度大、条件差。县级以上民政部门虽然已基本解决了低保工作机构和人员编制问题，但在乡镇、社区和企业厂矿，大多没有专职人员，仍然由民政助理员和其他人员兼管。有学者指出，乡(镇)机构改革后，民政办与社会事务办合并，受体制和编制限制，实际从事民政工作的只有1至2人，涉及的工作包括农村低保、城市低保、救灾、五保供养及优扶安置等20多项。另外，由于农村工作条件艰苦，多数县市的办公条件差，各项工作很难开展，必要的办公设备严重缺乏，这些都可能使低保信息的采集与核对无法落实，导致很难做到详细、公正、客观[8]。
以安庆市为例，目前安庆市低保救助工作在全省处于中等偏上水平。人员配备情况为：市、区(县)级城乡低保机构正式在编人员为31人，其中专职人员26人，兼职5人；在市区14个街道办事处配备专职低保专干、78个社区居委会也配备了专职低保员。此外，作为农村低保试点的岳西县也配备了7名专职低保员，其他县辖区乡镇 (街道)基本都是由民政干事兼任，村(居)委会基本是由村(居)委会干部兼任。这样的人员配备不仅难以满足安庆市18个街道办事处、169个乡镇、171个居委会、2318个村委会(由安庆市民政局基层政权和社区建设科提供)、612万人口 (截至 2010年底，安庆城市人口为108 .9万人，农村人口503 .1万人，纳入低保保障范围的居民总数为 7.5万余人，每年医疗救助与灾害救助的救助规模达23余万人次)的救助工作需要，也与安徽省内处于低保救助工作水平第一方阵的芜湖、合肥、铜陵、马鞍山等 4个地级市有很大的差距。例如，芜湖市繁昌县在辖区内所有乡镇都成立了救助救济站，配优配强工作人员，每个镇都增加了工作人员，所有村(居)都明确了1名救助工作联络员[5]。
（二） 保障对象公共性缺失，存在界定困难问题
在2007年发布的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中指出，农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。从中可见，这里是把家庭人均纯收入作为界定保障对象的一个重要参数。但是，由于农村居民工作的不稳定性以及收入的不确定性，使得农村低保对象界定发生很大困难。
以合肥市为例，目前，对农村低保对象资格认定主要的依据是计算其家庭年人均纯收入，与城市居民相比，农民收入又有其自身特点，难以精确测算和核查。一是农民经常转化实物，难以货币化。农民收入中实物收入占相当比例，价值转化过程中存在较大随意性，难以使用货币测算；二是农民收入不稳定，难以测算。农民收入受自然灾害及季节等因素影响较大，加之外出务工人员的增多，增加了收入的不稳定性和测算的难度；三是农民收入多元化，有非种植农业收入、外出务工收入、临时收入，如何获知农民其他的收入，并将收入加总变得困难；四是核查手段落后，难以把握。各乡（镇）、村（居、社区）在实际操作中多数采用“评议为主、测算为辅”的办法进行计算，存在一定的主观随意性和局限性，容易出现人情保、关系保和扩大救助面等问题；五是边缘人群较多，难以区分。基层普遍反映，在实际操作中，家庭人均纯收入在保障标准边缘的农户较多，其资格认定往往难以把握，具体执行标准很难统一[6]。
（三） 管理手段和程序公共性缺失
从目前的农村低保管理办法来看，财政部门主要侧重于对低保资金的拨付、发放的运行过程监管，个别基层单位是否按规定程序操作，财政监管职能难以充分发挥。实行一卡通发放后，对行路难识字难或无证件的年老体弱对象，金融部门难以及时办理[7]。由于制度上存在漏洞，这就给了那些有劳动能力但是又不想劳动的懒汉可乘之机。他们以少报收入、隐瞒收入等各种手段来骗保；另一方面由于低保对象的确定具有相当的任意性，且参保对象的确定很大程度上都是由当地的官员来决定的，所以就会有决策者道德风险的存在，也就导致在很多的农村，人情保、关系保的现象屡见不鲜。而且由于低保的指标化，这些关系保等挤占了指标，使得一些真正需要低保的困难农户，反而没有享受到低保待遇；另外由于农民的参与意识不强，维权意识弱，对自己的权利不能强力争取，就算知道自己的权利的被侵犯了，但是由于力量的悬殊，也只能忍气吞声。
例如，2010年，江西省政府经过对低保对象进行全面清查，全省共清退不符合享受条件的低保对象高达14.7万人；2011年7月至9月，短短两个月时间里，河南省五部门联合查处农村假低保4.35万人；2011年10月，黑龙江省齐齐哈尔市在检查中发现了8971名不符合低保条件的人员。在各种被查处的“假低保”事件中，不乏开小车、住洋房、家境富裕之人，甚至有些还是国家干部、公务员，骗取低保无非是能享受到更多优惠的政策。“假低保”不断，一些地方政府却将责任推到骗低保户身上，称无法对骗保者进行处罚，从而助长了骗保歪风。当然，“假低保”事件中不排除有人提供虚假资料进行骗保，但归根结底是相关部门审查不严、监管不力所致。因为在这些查处的“假低保”中，有相当一部分是“关系保”、“人情保” [8]。
另外，农村低保制度立法不够具体，操作性不够强。目前，农村最低生活保障制度的法规有：国务院印发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，民政部印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》，这些法规和规章，对建立农村低保制度提出了原则性指导意见，但规定不够具体，操作性不强。由于缺乏权威性和法制化的统一性制度规范，低保资金的投入比例在各级财政中尚未形成固定的预算，低保资金支出额度的随意性相对比较大；基层低保工作形式多样、千差万别，没有严格的程序，导致农村低保工作较为粗放，申请资格审查、保障对象确定、保障标准执行、保障资金发放等方面的违规现象层出不穷。
（四） 保障成效公共性缺失
1、标准制定不规范。依照政策规定，农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行的。可见，制定农村低保贫困线标准的权限应该在县级人民政府, 由县级人民政府组织领导制定工作。然而实际情况是, 农村低保标准有的是由市级人民政府民政部门与有关部门协商后硬性规定的, 有的则是市、县级人民政府民政部门参考当地扶贫部门的贫困线标准制定的。更有甚者，农村低保标准主要依据转移支付资金量的多少划定的，“以钱定人”的情况比较普遍。由此可以衍生出农村低保标准的调整机制不健全和救助水平偏低的结果。
2、地区差距大。我国各地区间经济发展水平不平衡和差异较大，农村最低生活保障制度的保障标准在全国地区间也存在较大的差异。经济发达地区保障力度大和水平高，经济中等地区保障力度和水平居中，经济不发达地区保障力度小和水平低。当然，由于各地消费水平不同，低保标准有一定的差距是合理的。但是，如果差距过大，也是一种不公平的表现。例如，2010年全国农村低保平均水平为1535元，各省低保标准最高的是上海，低保标准为3600元，最低的是宁夏，低保标准只有832元，相差达到四倍以上[9]。可见，低保标准地区差异悬殊。
3、城乡二元化。农村低保保障标准和城市保障标准有很大距离，农村低保保障标准较低。例如，2010 年，全国城市低保平均标准为每人每月251.2元，低保对象月人均补助水平189.0元；而农村低保平均标准为每人每月117.0元，月人均补助74元[2]。对比可见，农村低保平均标准与救助水平只相当于城市的一半。如果考虑到为城市低保对象提供的医疗、教育、住房和就业培训等方面的福利，城乡低保之间的实际差距则更大。城乡分割，各成体系的社会救助制度，不仅有损于社会保障制度的完整性，而且有悖于社会保障制度的公平性，最终将影响我国和谐社会的建设。
4、保障标准偏低。最低生活标准是指在社会发展的某一时期，由政府制定的，与社会经济发展相适应的，在衣、食、住、行等方面保障维持一个人生存的最低限度的基本生活标准。虽然农村最低生活保障制度所保的是生存底线，主要解决的是基本生存需求方面的问题，但人的基本生存需求既应包括作为自然的人的衣食等方面的基本需求，也应包括作为社会的人的社会生活方面的基本需求。但实际上我国农村居民的最低生活保障标准仅在保障衣食等基本生存需求方面已经捉襟见肘，更不要奢望保障包括应有的社会交往等在内的基本的社会生活需求了。以合肥市为例，在《2011年合肥市政府工作报告》中指出，2011年我市农民人均纯收入达7862元，同比增长18.7%；人均生活消费支出4477元，同比增长15.8%。从下面表二中可以看出，2011年合肥市农民人均生活消费支出八大类全面增长。从支出去向看，食品支出仍是农民生活消费支出的主要部分，人均消费额为2162.1，占生活消费支出的48.3%。合肥四个城区农村低保标准从户年人均1200元提高到 3840元/年，非城区的农村低保标准提高至不低于户年人均1500元。虽然低保标准有很大的提高，但是，很明显可见，非城区低保只占据人均生活消费额的33.5%，且只占人均食品支出的69%，显然是不能满足低保户基本的食物需求。同时，城区的低保标准虽然超过了人均食品支出，但也低于人均生活消费总支出，且城区的生活水平相对较高，各个方面花费都较高，很难满足低保户的生活支出需要[10]。
四、农村最低生活保障制度公共性缺失的治理
（一） 加强农村基层队伍建设，解决低保制度主体公共性缺失问题
加强机构建设、配齐配强工作队伍是加强低保工作管理的根本所在。现阶段，我国信用体系还未建立起来，以核查家庭收入为基础的农村低保制度要依靠大量的人力和物力投入及村民的民主监督才能实行下去。同时，农村最低生活保障制度的建立和健全任务重，项目多，如低保对象的选定，保障标准的确定，资金筹措渠道的保证，低保资金使用的监管等，都离不开农村低保制度从业人才的培养。
农村低保制度的建立和完善任务艰巨，立法的完善、标准的科学化、资金的筹措、对象的选定等等，都缺少不了相关人才的培养。首先我国低保制度的建设要加强农村方面的研究，虽然我国理论界对我国社会保障制度进行了深入的研究，但多是集中在城镇，而农村低保制度研究还很缺乏。加强农村低保制度理论研究可以为农村低保制度人才的培养提供指导；其次，农村低保人才的培养不能仅仅搞些突击式的培训，应该建立连续性和长期性的培训制度。我国可以由民政部门以培训班、座谈会、考察等方式组织实施，从而提高农村低保制度人员解决问题的能力。最后，为了促进我国低保制度良性发展，应该建立相关考核制度，促进从业人员的素质提高[11]。
有学者表示，加强基层管理力量，可以从以下几点出发，做好人员配置：其一，区民政部门下设二级机构即社会救助工作管理局。解决相应的编制，配备相应的工作人员及必备工作经费和设施，将社会救助相关工作归并管理，避免多头救助、重复救助现象。其二，乡镇建立社会救助工作管理所。配备与工作量相对应的工作人员，达到编制合理，独立任职。负责人称所长，其他工作人员称管理员。解决必要的工作经费和设施。其三，村级设专职社会救助受理员。受理员归乡镇社会救助工作管理所直接指导，负责受理社会救助各项工作。实行联片工作制，2-3名受理员联片工作，对社会救助申请人实施入户调查、核实、公示等工作。同时完善村级受理员职责制度，落实工作责任，实行责任追究制度[12]。
（二） 保证低保对象的公共性，合理确定保障标准
最低生活保障制度作为社会保障最后安全防线，是国民应该享有的基本权利，同时也是国家义不容辞的“宪法义务“。作为一个农业大国，农村最低生活保障的实现与否关系到能否全面建设小康社会的重要问题，只要还存在低保的阳光尚未温暖到的绝对贫困人口，就谈不上最起码的社会公平[13]。
因此，在构建最低生活保障制度时，首先，核定保障对象需要在全面调查了解掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围。重点应对那些无劳动能力、无收入来源、无依无靠的孤老、孤残、孤儿、弱智低能户和意外事故、恶性重病或因自然灾害等造成生活水平低于最低生活保障标准的对象实施保障。其次，最低保障线标准的制定既要考虑农民的生活需要，又要在当地政府财力承受的基础上。所以该标准不可过低，否则农民的生存权利得不到保障；但也不能过高，以免出现西方福利国家的所谓“养懒人”的现象，妨碍社会公平机制的实现。且农村低保标准具有区域性、动态性和层次性的特征，各地根据其财政承受能力、物价指数、消费成本、生活习惯等因素，在认真调查研究的基础上，根据各地的具体情况测算出最低生活保障对象的人均基本生活费支出和年人均消费水平并确定低保标准。之后，对经过乡镇干部摸底调查达到最低生活标准以下的村民，由本人申请或村组推荐，村民评议，乡镇政府审查，报县民政局审批后统一建档，发给《最低生活保障金领取证》。对保障对象实行动态管理，视其家庭经济变化情况一年一审定，对经扶持后达到最低生活保障标准的，及时收回证件，取消补助, 对新增加的特困户，严格按规定审批登记。
（三） 建立规范的考核和监督机制，强调管理过程和手段的公共性
规范的制度及相关法律措施的缺失直接导致了低保腐败的出现。贫病交加的人无法享受低保，家境富裕的村干部则全家吃低保，这种行为严重触犯了社会的公平底线，必须铲除。
首先，要设立相应的考核指标。省级政府应制定出更完善、更详细的考核指标，包括对侵害居民社会保障权益的行为处理方法，督促各级工作人员将工作做扎实。考核的内容主要有两项：一方面确保当地最贫穷的居民能够定期领取低保资金；另一方面确保没有利用职务之便“照顾”非困难家庭。其次，进一步完善监督机制。我国虽然发布了一些有关低保的文件，对基层工作提出了一定要求，可以使基层工作做到有据可依。但由于缺乏有效地考核措施，对基层领导的工作没有形成严格的约束机制，难以对低保工作产生整体的保障效应。因此，需要进一步完善民间组织，加强由当地村民代表组成的监督委员会的职能。最后，上级部门要对执行者的工作不定期进行检查、核实。例如，民政部门对基层工作随时进行抽查，不定期到农村居民中进行调查走访，以核实低保资金的落实情况，并根据上级制定的考核指标或奖惩制度进行处理。
（四） 建立城乡一体化的低保制度，有效解决低保成效公共性缺失问题
最低生活保障制度，不仅是改善和维护农民权利的重大举措，也是时代赋予各级政府的一项重要的历史使命。城乡一体化的低保标准不仅可以使广大农村居民多一份经济保障，而且能够充分体现出政府通过消除城乡壁垒来消灭农村贫困，提高农民生活水平的积极态度和实际行动。例如，合肥市民政局有关负责人介绍，城乡低保是社会保障体系最薄弱的地方，我们要保得公平、保得公正、保得公开透明，让困难农民沐浴惠民政策的阳光，真正感受到党和政府的关爱和温暖。对此，合肥市庐阳区于2009年9月在全省率先实施“城乡并轨”，2010年合肥市城区也全面实现城乡低保并轨，市区农村低保标准和城市低保标准统一[14]。
城乡一体化的低保标准对于提升农村贫困人口的基本生活水平是一种强有力的制度支撑，有了政府公共财政作为坚强的后盾， 随着最低生活保障标准城乡一体化的推进，农村低收入群体的生活将得到进一步改善，这对于农村社会的稳定和促进城乡协调发展必将产生重要的影响。
此外，建立城乡一体化的最低生活保障制度还有利于促进农村地区其他各项工作的有效开展。例如，农村贫困人群的基本生活保障问题一直是农村基层单位无法回避的现实难题，随着城乡最低生活保障制度的规范化、制度化和一体化，农村基层单位解决贫困人群生活困难问题的工作压力将会大大减轻，从而使他们能够将更多的时间和精力投入到发展农村经济等其他工作中去。同时，对于农村居民来说，由于城乡一体化的最低生活保障制度有效地保障了他们的日常基本生活水平，因此也有利于他们摈弃传统的多子多福观念，促进计划生育等公共政策在农村地区的有效开展[15]。
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