1 绪论
1.1 研究的背景与意义
1.1.1 研究背景
2019 年 2 月 19 日，国务院发布了《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，围绕农业、农村和农民话题的发展与改革作出相关部署，强调要创新经营方式，完善承包地“三权分置”的法律法规和政策体系，把“培育家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体”作为重要任务，并指出：改革要守住底线，就是要坚持农地集体所有、不搞私有化，坚持农地农用、防止非农化，坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为进城落户的条件，这些底线要坚决守好①。这是中央一号文件以“三农”为主要关注点的第十六个年头，再一次体现了中国社会主义现代化建设阶段三农问题的关键性地位。自古以来的治国安邦之道都将“以粮安天下”作为重要且基础的方针。没有土地，焉能产粮，因此土地问题是落实好三农工作绕不开的核心问题。党的十九大报告中明确指出，在新一轮土地承包到期后可继续延长三十年，以保持土地承包关系稳定长久不变。这无疑是亿万中国农民的“定心丸”，也是助益农地相关政策有效实施的“催化剂”。
1.1.2 研究目的及意义
新时代，我国社会的主要矛盾已经转变为“人民日益增长的对美好生活的需求与不平衡不充分发展之间的矛盾”②。伴随着中国经济飞速发展，城镇化脚步进一步加快，人民对美好生活的需求不断提高。乡村振兴战略的实施使得涌入城市的农民人口数量日益增长，农民所从事的行业的多方向衍变导致农业劳动力需求出现缺口，耕地“抛荒化”等农村资源浪费现象时有发生，这些都造成了农村发展的不平衡和不充分。农地流转过程中所遇到的问题日益增多，农地闲置，利用效率下降，土地流转比例失衡，耕地流转市场规模小、不规范等因素是当前农村承包地“三权分置”改革深化和落实阶段必须直面和应对的情形与挑战③。
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1.2 国内外研究现状综述
1.2.1 农地产权制度的理论研究
关于农地流转现实意义的问题研究同其他学科问题研究一样，要以理论研究为基础。东北财经大学齐景琦（2017）指出从理论出发的研究对农地流转模式的创新有很好的启示作用，有助于农地流转改革的现实意义及其问题背后原因的找寻②。而国内和国外相关的理论研究，无论是研究起始时间、研究方法方向或是研究历程等方面都有着很大的区别。地租概念及衍生问题最早的出处源于 17 世纪后期的名著《赋税论》，其作者是英国重商主义代表人物威廉·佩蒂（1662），他提出了地租理论：地租即是全部剩余价值，并在著作中首次明确地给出了级差地租和土地价格的概念。法国重农学派代表人物杜尔哥（1766）在发表的《关于财富的形成和分配的考察》一书中指出，由农业劳动者用自己的劳动向土地取得的财富，但却为土地所有者所占有的就是地租，它是由大自然（土地）馈赠的“纯产品”①。“经济学之父”亚当·斯密（1776）在《国富论》中阐述，土地租金产生的主要“源头”是劳动者的土地使用成本，影响土地价格的主要因素则是土地本身相关的优劣属性②。18 世纪英国经济学家詹姆斯·安德森在佩蒂和斯密的基础上又做了进一步完善，他提出的地租地价理论明确了土地产品价格决定了土地租金的关系。
对土地所有制的讨论一直是研究土地流转问题的核心之一。菲德尔，D 芬尼 （1991）提出土地管理水平的提升离不开土地所有制的确权，确定的土地所有权更有利于经济学所追求的高效率的资源配置③。张五常（1997）在其佃农理论中也提到了政府干预、产权确定与资源配置的关系，主张“实行土地私有化可以解决诸多问题，允许土地自由交易，施行土地私有化，明晰产权会发挥土地要素的最大效率”④。曲福田（2011）将农地配置效率低、农民权益得不到保障等长期性问题的原因也归结于农村集体土地产权不清和政府协调政策施行的力度不够，并提出应当从城乡统筹角度出发沿着集体土地产权改革方向，构建土地产权体系，完善产权制度功能，实现土地配置效率和公平的统一⑤。王鹏（2012）提出应当坚持农地集体所有制，这可以为调节社会财富及分配公平制度提供保障，同时也具有完善社会保障和失业保险等功能⑥。霍尔顿（2013）在其著作中也强调土地认证的重要性，它对地块生产力有着积极正向的影响⑦。关于土地所有制理论的讨论总离不开政府与市场之间的关系，因此政府行为也是制度理论和市场理论研究的一大重点，有许多研究者对政府在土地市场中应当扮演的角色进行过分析和探究。
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2 相关概念与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 农地及农地流转的内涵
作为一个国民度很高的热点词汇，农地的概念应当被明确，以便文章接下来的讨论。在 2003 年 3 月开始施行的《农村土地承包法》中，农村土地的定义是集体所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，并简称为农地。这个概念里明确强调了农村土地所有权的主体，让农民集体成为真正的所有权人才能真正让农地实现“地尽其用”的意义。同时农村地区对农地还有一种划分，即分为农用地、农村集体建设用地和四荒地。顾名思义，农用地所指的土地是直接用于农业生产的，它包括种植农作物的林地、牧草地、耕地、设施农业用地、养殖水面等，其中的耕地在国土资源部颁布的《土地管理法》中还有五种细分。农村集体建设用地是用于各项非农业建设所使用的土地，它包括宅基地、集体建设经营性用地和公益性公共设施用地三大类。而四荒地是农村较丰富的土地资源，它是指属于农村集体经济组织所有的荒山、荒沟、荒滩、荒丘等未得到充分、合理、有效利用的土地①。在狭义上，农地指的是农民承包地，主要为耕地，也是本文主要的研究对象。
农地流转是“农村土地承包经营权流转”的简称，是农村经济发展到一定阶段的产物。在 2002 年 8 月通过的《中华人民共和国农村土地承包法》中给出了农村土地承包经营权法律层面上的定义。2005 年 1 月农业部审议通过的《农村土地承包经营权流转管理办法》对农地流转的相关规定作了进一步完善。2016 年的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》又让农地流转问题完成了由“两权”（所有权、承包经营权）到“三权”（所有权、承包权、经营权）的发展②。通常情况下，大家提到的“农村土地流转”、“土地使用权流转”和“土地流转”等词没有什么大的区别。农村土地流转指的是农村家庭承包的土地通过合法的形式和途径，保留承包权，将经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织的行为。
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2.2“三权分置”下农地流转方式的分类
根据农村土地承包经营制度，农民获得了土地的承包经营权。农地的所有权及承包经营权相关政策经过多年的发展，农民承包地的流转形式逐渐变得多样且具体，主要有：转让、转包、互换、出租、入股和抵押等方式。
（1）“让渡”的农地流转形式包括转让、转包和互换。转让是指承包方将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户；转包是指承包方将部分或者全部承包经营土地在一定权限内的农地经营权让渡给同一集体经济组织的其他农户；互换是指承包方间的相互协商，遵循平等自愿的原则对同一集体经济组织下的承包地进行互换，同时互换的有相应土地的附加权益。
（2）出租是以“收租”的形式实现农地流转，指在一定期限内承包方将土地承包经营权租赁给其他从事农业生产经营的农户，并收取一定的租金。
（3）将承包地的承包经营权或使用权作为“资产”的流转形式主要包括入股和抵押。入股是指承包方将土地承包经营权量化为股权，自愿联合或入股组成股份公司、合作社等，从事农业生产经营。抵押则是指拥有经营权的农户将农地的使用权与其上附着物抵押给抵押人的行为。
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3 我国农地流转的发展现状和时空特征.................................. 19
3.1 数据选取........................................ 19
3.2“三权分置”背景下农地流转的发展......................... 20
4 农地“三权分置”政策的多源流理论解析........................................ 27
4.1 基于问题源流分析农民土地流转意愿的影响因素................... 27
4.1.1 城乡二元体制与城乡居民收入.......................... 27
4.1.2 农地“抛荒化”现象与流转机制调整.................... 28
5“三权分置”政策下农地流转典型模式的比较分析..................... 35
5.1“多源流”对农地流转路径选择的启示................................. 35
5.2 农地流转路径探索的三种典型模式................................ 37
6 有效推进农地流转的配套改革措施建议
6.1 健全农村社会保障体系，破除城乡二元体制
十八大提出“城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径”，其实质是强调城市和农村的共同发展，尤其是农村自身发展，在“以工促农，城乡一体”的基础上寻找农村的内生动力。在之后的中央工作会议中，习近平总书记不断赋予了以“城乡发展一体化”促进农村农业发展的历史使命，它既是中国社会发展的必然，又是提升农业生产力的重要驱动。而推进城乡发展一体化和破除城乡二元体制矛盾的关键途径是实现各项要素和资源能够更加均衡合理地配置，这一途径需要借助农村社会保障体系来实现。
我国农村土地和农地制度都具有农村社会保障功能，“三权分置”改革的目标之一也是弱化原有的城乡二元制结构的束缚，在农地集体所有制的基础上推动经营权规范流转，可以降低农民对耕地的依赖，放心将农地流转出去，既能够避免耕地资源的浪费，又能获得财产性收益，得到解放的农村劳动力能够去填补多元化产业的劳动力需求，在获得非农收入的同时还促进了其他产业的发展。健全农村社会保障体系还需要完善农村各项基础设施，需要妥善施行户籍制度改革，需要形成公平的农村教育、合作医疗、五保和低保等多方面的农村保障体系①。完备的农村基础设施是新型城镇化建设发展的要求，各项保险能有助于社会的公平性，解决好农民在教育、医疗及维持基本生活等领域的后顾之忧就能让更多农户积极地参与农地流转，发展农业规模化经营，为“三权分置”改革的落实创造良好的社会条件。
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结语
农地“三权分置”是适应当前国情、符合当下生产力水平的一种特殊生产关系，是中国耕地产权制度改革历史中的产物。20 世纪 70 年代末，我国农村经济发展陷入瓶颈，是家庭联产承包责任制为农业生产力的解放注入了新的动力，有效解决了国民温饱问题，这一政策也让耕地的集体所有权与承包经营权分离在国内的实践成为了可能。但进入新世纪，国家发展战略目标更新，工业化、城镇化的进程不断推进，农地治理政策也需要与时俱进的革新才能满足新的发展需求。农村劳动力流失、耕地抛荒化等问题日益凸显，这些焦点事件的解决需要新的农地制度弥补农村承包地“两权分离”的不足。在全国政治环境之下，政府、民众等相关政策共同体集思广益，不同诉求的互动推动着农地制度改革朝着承包权与经营权分离的方向发展。最终“三权分置”在问题源流、政策源流和政治源流发生三流交汇时顺利进入政策议程。农地“三权分置”政策在家庭联产承包责任制的基础上提升了双层经营体制为农民创造的经济效益，一定程度上发挥了市场资源配置的作用，促进了农地规模化经营，推动了农业现代化发展。当前我国已进入“三权分置”改革的加速深化时期，研究农地流转发展现状、制度实施中遇到的困难有利于农地改革路径的探索。我国农地规模经营的发展存在区域性差异的主要原因除了各个地区的土地自然条件、经济实力不同外，还受地方政策引导力度和农村劳动力转移规模的影响。因此，“三权分置”政策背景下农地流转的改革应当在保证耕地数量、坚守政策底线、尊重农民意愿的前提下，因地制宜、循序渐进地开展。本文对“三权分置”政策背景下农地流转的改革路径进行了系统论述，并有针对性地提出了相关对策建议，以求对改革推进提供参考。
参考文献（略）