户籍制度对实现流动儿童义务教育均等的限制及改革对策

一、户籍制度限制下流动儿童义务教育不均等的现状

（一）流动儿童义务教育不均等的表现
根据本文上述对教育均等相关概念和理论的梳理，流动儿童义务教育的不均等主要表现在入学机会的不均等、受教育过程的不均等以及升学的不均等。
1、 入学机会不均等
入学机会的不均等主要体现在与本地的城市儿童相比，流动儿童不能顺利进入流入地的中小学就读，包括无法正常入学、超龄入学现象严重以及不在学率较高。
本文前述的“假证妈妈”的事件在全国绝非个例，过高的入学门槛使得很多流动儿童无法如当地城市儿童一样顺利进入流入地的学校进行学习。过于繁琐的入学证明使得很多流动人口及其子女无法在规定的时间内提供完整的证明文件，从而不得不延迟入学或者选择进入门槛较低但条件较差的农民工子弟学校就读，因此流动儿童的入学状况普遍低于全国儿童的平均水平。根据我国2000 年第五次人口普查中关于流动儿童的数据显示，全国流动儿童中未在正常年龄接受义务教育的情况普遍较差，主要表现在超龄入学现象明显以及不在学率较高（如下图所示）。其中跨省流动的儿童情况最为严重，这说明距离户籍地越远，流动儿童 的入学状况越差。

另据学者对上海市第六次流动人口抽样调查数据显示，7——11 岁流动儿童的不在学率达到27.82%，12——15 岁流动儿童这一比例高达61.86%。数据均高于全国的平均水平。可见我国流动儿童的入学状况存在严峻的问题，与具有城市户籍的儿童相比，流动儿童的入学状况存在明显的不平等。

（二）流动儿童义务教育不均等的危害
上述的关于流动儿童在受教育过程中受到的不平等待遇的现象已长期存在，并且随着流动人口的增加，这样的问题也日益严峻。长期的不平等现象所带来的危害无疑是深远的也是深刻的，这样的危害不仅仅是对于流动儿童及其家庭，更是对整个国家的影响。
1、 不利于流动儿童的心理健康
我国城市化进程的加快给我国的城市带来的新的活力，也带来了更多的流动人口，这样也带来了更多的流动儿童，这些流动儿童从一出生就被贴上这样那样的标签：新生代农民工、农二代、城市化的孩子、城市边缘人等等，对他们的不平等对待从未中断过，加之流动儿童家庭教育相对不足，使得他们与城市本地儿童相比有着更严重的心理问题，主要表现在：①教育的不连续性使得流动儿童更加缺乏安全感；②没有城市户口又回不到家乡将这些流动人口及其子女推到了城市边缘，使得流动儿童在城市中缺乏归属感；③在城市中缺乏玩伴使得流动儿童具有较强的孤独感；④面对挫折和不顺利的成长环境，使得流动儿童有着更严重的叛逆和反抗心理。根据心理学家的研究，青少年从出生到成熟需要经历几次高潮，其中第二次高潮是六、七岁，第三次高潮是青春发育期，即十三四岁左右，因此处于义务教育阶段的儿童生理和心理都会发生巨大的变化，尤其是进入青春期的处于初中阶段的儿童，他们心理波动明显，渴望被关注，渴望得到重视，但是现实的境况却事与愿违，心理学家的研究表明，如果儿童在学业上屡遭失败，又因自己的努力而遭到嘲笑或惩罚，或者如果他们发现自己辜负了老师和父母的期望，在日常生活中又常遭到批评时，就容易形成自卑感，从而形成“习得性无助”的心理状态。因此，长期的不平等对待会使流动儿童形成对自身的错误评估以及对自己未来错误的预期，造成不健康的心理状态，从而影响他们的学业以及日后的成长过程。
2、 不利于流动儿童学业前景发展
1987 年莫里森在文章《打破天花板效应：女性能够进入美国大企业的高层吗？》中首次提出了著名的天花板效应，即：设置一种无形的、人为的困难，以阻碍某些有资格的人（特别是女性）在组织中上升到一定的职位。对于流动人口及其子女来说，他们在与外界的互动过程中，对自身的前景产生了较低水平的预期（仿佛有一块天花板封住了自己向上流动的空间），从而主动放弃了自己的努力。就流动儿童而言，他们长期遭受的不平等的对待，加之家庭教育的相对缺失，他们对自己的未来、对自己的前途少有积极的定位和预期。

二、户籍制度对流动儿童义务教育均等的限制作用

（一）户籍制度限制了公民身份均等
我国现行户籍制度开始于 1958 年全国人大常委会通过的《户口登记条例》，这也是我国户籍管理工作的蓝本。在建国初期，这种户籍制度对于维护社会稳定、强化人口管理起到了至关重要的作用，但是它严格限制了我国人口的自由流动，也造成了城乡的二元分割和社会严重的不平等。由于户口登记条例的规定，我国公民被人为地划分为城市和农村两种身份，一个人从一出生就被打上了不同的、将伴随他一生的烙印，户籍性质的不同先赋性地造成了公民身份的不平等。除了户口登记条例，我国在改革开放前发布的几个政策性文件强化了户籍制度对农村人口迁移和人口流动的限制，同时也强化了公民身份的不平等（如下表所示）。至此，我国的二元城乡户籍制度达到了极致。改革开放以来，随着市场经济和城镇化的不断深入和发展，大量的农村人口为了城市的建设和家庭收入的提高而涌入城市，造成了我国流动人口数量的急剧增加，人口的流动对我国传统的户籍制度产生了一定的冲击，但是曾经限制我国人口城乡流动的户籍制度并没有因此而产生质的变化，由于户籍身份的限制，这些流动人口在城市中的方方面面都受到了阻碍和歧视，从而产生了一系列不平等的社会问题，其中就包括流动人口子女在接受义务教育过程中的不均等，尤其是跟随父母一起流入城市的流动儿童，一纸户籍成为了他们均等就学的最大障碍。


（二）户籍与教育的捆绑关系限制了流动儿童均等就学
户籍与其他社会福利之间的捆绑和附加关系是造成国内社会不平等的主要原因，这种不平等在教育方面尤为突出。根据我国最新修订的《义务教育法》第二章第十二条规定：适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。所以，我国的义务教育是以户籍制度为基础的就近入学义务教育制度。流动儿童由于没有本地户口，要想在非户籍所在地就学，就要提供不同的证明文件。虽然目前全国各地出台的相关政策对流动儿童入学适当放宽了条件，但这一问题依然严峻，尤其体现在我国人口密集、外来人口众多的特大城市中。根据我国义务教育法中关于“就近入学”的规定，各地在出台流动儿童入学政策时都融入了关于“户籍”的规定。流动人口及其子女由于没有当地户口，因此流动儿童要想就读于流入地的公办中小学，需要提供更多的证明文件。北京市 2014 年的政策规定，外来人员子女入学需要提供“五证”，包括：①家长的身份证、暂住证（6个月以上）的原件、复印件；②在本辖区实际住所居住证明原件、复印件；③在京务工就业证明原件、复印件；④户口所在地乡镇政府或街道办事处出具的在当地没有监护条件的证明原件；⑤全家户口本原件、复印件。[41]更有部分区县将条件增至“十证”，除了《北京市教育委员会关于 2014 年义务教育阶段入学工作的意见》中规定的五证之外，还包括父母双方的社保证明、房屋租赁缴税单、房屋租赁合同、暂住证办理期限、企业相关证明。在本文的写作过程中北京市出台的 2015 年义务教育阶段入学工作的意见中关于流动儿童入学的相关规定与2014年并无太大出入。广州市2012年出台的《关于进一步做好优秀外来工入户和农民工子女义务教育工作的意见》中规定“凡在我市居住半年以上，有固定住址、固定工作和收入来源的来穗务工就业农民，可为其6-15 周岁、有学习能力的同住子女，申请在我市接受义务教育。

三、促进流动儿童义务教育均等的户籍制度改革对策..................... 23
（一）转变公民的户籍观念，加强其平等意识 ......................... 24
（二）适当控制特大城市人口规模 ................................... 25
（三）缩小教育资源的区域差距、城乡差距 ........................... 26
（四）建立统一的学籍管理制度 ..................................... 26
（五）逐步消除户籍制度对教育领域的限制条件 ....................... 27

三、促进流动儿童义务教育均等的户籍制度改革对策

户籍制度作为我国人口管理和统计的工具，它实际具备的功能和承担的任务早已远远超过它本来应该具备的功能，它在对待流动人口的相关事情上显示出来的弊端越来越明显。而随着流动儿童教育均等问题的日益严重，国家和地方均出台了相应的政策来应对这一问题。2014 年 7 月国务院颁布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的文件，意见中对我国户籍制度提出了明确的新的改革方案，明确了不同人口数量级别城市的落户条件，同时也规定了城乡统一的户口登记制度，这些规定对我国长期以来的城乡二元户籍制度无疑是一个冲击。另外，我国很多地区也出台了相应的户籍改革政策以应对流动人口所带来的问题。重庆市于2010 年 7月发布的《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》中，对不同级别行政区划的户籍准入设定了不同的条件，并对其他领域规定了相应的配套改革措施和运行机制，如土地、住房、社保、就业、教育、卫生等，逐步消除城乡户籍待遇差距，促进城乡户籍制度融合，推进城镇化加速发展。

（一）转变公民的户籍观念，加强其平等意识
观念的转变不仅仅是针对农业户口的公民，同样也适用于非农业户口的公民。观念上的不平等不同与制度和政策上的不平等，观念上的不平等更加无形，造成的伤害也更加明显和深刻。对于城市公民来说，他们不愿外来的公民与之共享本来就不充足的公共资源，会因为外来人员身份的特殊性对他们投以异样的目光。对于农业户口的公民来说，他们也会对城市中根深蒂固的东西不以为然，也不愿意放弃家乡的土地。根据几年前中国社科院做的一个调查显示，“80前”具有农业户口的公民不愿意转为非农业户口的人数比例高达80%，“80 后”这一比例也达到了75%，如果加上“交回承包地才能转户口”这一条件，则不愿意的比例高达90%，尤其不愿意落户中小城镇。

结语
2007 年中央电视台春节联欢晚会上，一首《心里话》触动了无数国人的心灵，一群特殊的小“演员”用真挚饱满的热情和真诚的话语为全国观众表演了这首诗朗诵：作文课上/我们写下了这样的话/别人与我比父母/我和别人比明天！/打工子弟和城里的小朋友一样/都是中国的娃/都是祖国的花。但是，他们的明天在哪里？什么时候这群特殊的群体才能真正拥有属于他们的蓝天？他们与城市的距离还有多远？一纸户口如同一张通行证，决定了流动儿童的命运，也在他们的受教育过程中筑起了一道道围墙。
改革开放以来，城镇化的高速进程带来了经济的快速发展，也带来了流动人口的急剧增加，同时也带来了流动儿童的教育问题。由于一纸户籍的限制，他们无法像本地城市儿童一样平等入学，他们无法与本地的城市儿童一样平等享有流入地的教育资源，他们也无法像本地城市儿童一样顺利升入流入地的普通高中，他们的教育权是由户籍地来保障的，形成了户籍型的教育制度。这些不仅与我国《义务教育法》中“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”的规定是相悖的，也与宪法的基本精神是相悖的。
脱胎于计划经济时代的户籍制度，随着经济的发展和时代的进步，早已经不适应当前的社会背景和经济环境，户籍制度自身的缺陷表现得越来越明显，它违背了市场经济运行的基本要求，不利于资源的合理配置，影响了市场经济的发展；它对人口迁移的控制延缓了我国城市化的进程，也阻碍了农村剩余劳动力的空间转移，固化了中国社会的二元结构；它损害了宪法赋予公民的基本权利的实现，造成了整个社会的不平等；它也造成了户籍管理上的混乱，对人口的流动不能做出准确的统计。同时，附加在户籍制度上的各种社会政策也造成了我国人民生活的不平等。因此，关于户籍制度改革的呼声越来越高。
参考文献（略）