第一章对强制措施的基本认识
第一节强制措施界定
二、行政强制措施的概念界定
行政强制措施的概念在近年来学术界一直多有研究，但相关论述及观点一直处于百家争鸣的状态。这一词汇的使用在我国最早出现在新中国“拨乱反正”后的第一本行政法教科书即王珉灿主编的《行政法概要》上。该书第一次使用了“采取行政措施的行为”这一概念。1989 年《行政诉讼法》的颁布，特别是 1990年该法实施以后，其在行政诉讼的受案范围规定中非常明确地提出了这一概念：“限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施”。此后，行政强制措施作为与行政处罚相并列的具体行政行为的一个种类出现，而不是一般意义上的具体行为本身。同样，1999 年通过的《行政复议法》第 6 条第（二）项也延续了这种界定。关于行政强制措施与行政强制执行两者之间的关系的争论紧随其后，大体上可以归纳为两大类：第一种观点认为行政强制措施是行政主体在行政执法中所运用的具有强制性的各种手段和方法的总和，这些手段和方法可以分为“执行性”措施和“管理性”措施，具有“执行性”的措施就是“行政强制执行”。即将“行政强制执行”看成是“行政强制措施”的一个构成部分，它们之间是部分与整体的关系。
第二种观点认为行政强制措施是一种独立于行政处罚且与行政强制执行相并列的具体行政行为。即认为二者之间没有包含关系，是两种各自独立、并存的具体行政行为。因此在其著作中，多将“行政强制措施”与“行政强制执行”分为并列两章来加以介绍。随着《行政强制法》的颁布实施，学术界对这两者的关系认定已基本上达成一致，即将行政强制措施和行政强制执行作为相并列的行政强制的下位概念加以界定。根据该法规定，行政强制措施是指“行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或其他组织的财产实施暂时性控制的行为”；行政强制执行是指“行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或其他组织，依法强制履行义务的行为”。由此可见，这两种行为泾渭分明。
第二章强制措施的现状
第一节强制措施的立法及适用现状
目前在我国法律体系中，与食品安全监管相关的法律法规约有 100 多个27，相对来说还是比较完善的，按照监管环节和监管部门来划分，大致可以概括为：以《食品安全法》、《食品安全法实施条例》为核心和依据，由食品药品监督管理部门负责食品安全风险监测和评估、标准制定、生产经营、检验检疫、日常监督管理等工作；农业部门依据《农业法》、《农产品质量安全法》等负责监管初级农产品生产环节；质检部门依据《计量法》、《标准化法》、《食品卫生许可证管理办法》等负责监管食品生产加工环节；工商部门依据《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《流通环节食品安全监督管理办法》、《食品流通许可证管理办法》等负责监管食品流通环节；卫生部门依据《餐饮服务许可管理办法》、《餐饮服务食品安全监督管理办法》、《食品添加剂新品种管理办法》等负责餐饮业和食堂等消费环节。
强制措施的规定散见于上述法律、法规和规范性文件中。如《食品安全法》第 77 条中明确规定了食品安全监管部门在履行各自的监督管理职责时有权采取的措施，主要包括“（一）进入生产经营场所实施现场检查；（二）对生产经营的食品进行抽样检验；（三）查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品，……；（五）查封违法从事食品经营的场所。”第 72 条关于食品安全事故处置措施中规定：“（二）封存可能导致食品安全事故的食品及其原料进行，并立即进行检验；对确认属于被污染的食品及其原料，责令食品生产经营者……予以召回、停止经营并销毁；（三）封存被污染的食品用工具及用具，并责令进行清洗消毒；……”《产品质量法》中也明确列出产品质量监督部门在日常监管和查处违法行为时可采取的行政强制措施，如抽样检验、现场检查、查封或者扣押不符合保障人体健康和人身、财产安全标准的产品等。
第二章 强制措施的现状...................................... 21-31
第一节 强制措施的立法...................................... 21-25
一、 立法现状...................................... 21-24
二、 适用现状 ......................................24-25
第二节 强制措施立法及适用中问题...................................... 25-31
一、 抽样检验 ......................................25-28
二、 查封、扣押...................................... 28-30
三、 封存...................................... 30
四、 其他行政强制措施...................................... 30-31
第三章 完善强制措施的对策思考...................................... 31-43
第一节 完善强制措施的立法规定...................................... 31-39
一、 对强制措施进行分类...................................... 31-33
二、 对强制措施的适用进行细化规定...................................... 33-36
三、 完善强制措施的程序性规定 ......................................36-39
第二节 对主要强制措施的适用建议...................................... 39-43
一、 对抽样检验的建议...................................... 39-40
二、 对查封、扣押的建议 ......................................40-42
三、 对封存的建议 ......................................42-43
结论
行政强制措施作为食品安全监管领域的重要监管手段，在预防、制止和控制食品安全危害发生和扩大方面发挥着重要的作用。正当、合理地实施及运用行政强制措施，对维护国家法律的权威和尊严，保障公共卫生安全和基本社会秩序都具有重大的现实意义。然而，行政强制措施天然的具有明显的侵权性质，这就要求执法机关在使用行政强制措施时，要严格遵守其适用实施的核心行政程序，保证行政强制权的合法使用，不对相对人的合法权益造成侵害。只有在使用行政强制措施时慎之又慎，才能切实维护社会公共利益。
幸而国家于 2012 年 1 月 1 日正式实施了《行政强制法》，这部法律经过十年起草、五次审议，从国家层面上解决了行政强制的“乱”、“滥”、“软”，并对行政强制措施的定义、种类和实施程序进行了细化规定。这也为食品安全监管领域行政强制措施的具体适用提供了范本，相关部门执法机构可在现有法律框架和制度空间内细化监管规范并强化执法程序建构，以实现行政强制措施的自我约束及合理扩张，藉此在实现行政执法效率和保护相对人合法权利之间实现博弈的平衡，更加有效地保障公众饮食健康安全。
当然，食品安全问题的最终解决还有赖于我国食品安全监管模式的创新，监管体系的完善及监管执法体系的重构等，但是行政强制措施作为一种最为日常的监管手段，通过不断完善、健全其运作机制，终将可以实现行政强制措施的规范、有效运用，实现维护社会公众饮食健康安全和公共卫生秩序的管理目的。