第一章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
我国幅员辽阔，人口众多，地理环境和社会环境复杂多变，社会生活中的潜在风险较高，各类突发事件时常发生，其中重特大突发事件更是具有高度的不确定性、突发性、毁灭性、复杂性、不可预测等特征，例如：2008 年“5.12”大地震、2010 年“玉树”地震、2015 年“8.12”天津滨海新区大爆炸、2017 年“6.14”茂县山体滑坡、2019 年“3.21”江苏响水爆炸等重特大突发事件，不仅对人们的生活和社会的正常运行造成了极端的消极影响和巨大的财政损失，也严重影响了人民群众的生命安全和国家的财产安全。据国家统计局最新统计数据表显示，2018 年我国仅因自然灾害突发事件所造成的国家直接经济损失高达 1800 亿元，因生产安全事故等突发事件所造成死亡人数约为 3.5 万人。[1]可见，不断频繁发生的各类重特大突发事件所产生的社会安全损失和国家财产损失等一系列负面影响，使我国在突发事件应急响应环节中面临着更多新的挑战。
应急响应是指从突发事件开始发生到结束救援活动的连续过程，作为整个应急管理过程中最为核心和关键的一部分，对于抢险救灾、降低损失、提升我国突发事件处理能力的意义十分重大。近几年来，伴随着国家整体安全观的提出以及中华人民共和国应急管理部的设立，我国政府对于各类突发事件的重视程度快速提升，习近平总书记也积极倡导要坚持防灾、抗灾和救灾相结合，将常态减灾与非常态救灾相结合，着重关注灾前预防，并努力实现由单一灾种向综合减灾转变，从而全方位提升整个社会抵御各类灾害的综合防范能力。[2]对于各类突发事件的应急响应管理工作成为政府官员绩效考核的一项重要指标。在此背景下，为了维护政府的形象、为了追求部门利益、为了缓解公众压力或是为了其他意图，在突发事件响应环节中常常会出现“应急响应过度”的情况，这里的“应急响应过度”指的是当某一些重特大突发事件发生时，政府官员过度积极的响应救灾活动，为了塑造良好政府形象等，不计成本式地投入大量的人力、物力、财力，动用一切可以调动和利用的资源，大张旗鼓的过度展开应急响应活动。
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1.2 研究综述
1.2.1 重特大突发事件的研究现状
国外学者研究重特大突发事件的时间较早，并将其称之为“极端事件（ExtremeEvents）”，并且 20 世纪初，美国国家科学基金项目给这类事件设立的专项研究明确了极端事件的几个特征：非线性、非常规性的发生，会破坏正常运行的系统；发生频率很低，但是一旦发生非常迅速且具有严重性；来源于社会、自然环境等；会推动人类社会的变化；可能产生交叉领域影响，并可能产生严重的灾难性损失，并十分可能存在潜在影响。[3]Sarewitz（2000）认为极端事件通常具备发生非常少且十分突然，具有高度不确定性；毁坏力极大，事件构成十分复杂且带有潜在的较长时间的变化性；可能影响地球生态系统的性质，进而会对改变极端事件的应对方式和决策方式。[4]Franke（2010）认为极端事件与一般性突发事件有极大的不同。[5]除了基本特征的研究，国外学者对“极端事件”处置过程中的具体问题进行了进一步研究。Comfort（2002）以“美国 911 事件”为案例，剖析了政府在极端事件中的功能，并提出提高政府应对极端事件能力的措施。[6]Mendonca 和 Wallace（2004）强调在突发极端事件处置响应中，一定要重点关注各参与组织间的沟通、协调与合作，对事件要保持灵活的反应。[7]Mendonca（2007）主要依托美国的恐怖袭击案例研究了应急响应中政府机构如何进行有效应急决策的相关内容。[8]Baudians（2013）以 2011 年英国伦敦的突发暴乱事件为例，着手分析并研究了突发极端事件在处置响应过程中如何高效科学的选择各个离散目标等问题。
国外对于重特大突发事件的名称界定与我国有所不同，但是对其研究相较于我国早了将近一个世纪，目前对于极端事件的响应过程相当完善，善于从不同的巨灾案例中总结经验，值得我国借鉴与学习。
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第二章 核心概念与理论基础
2.1 核心概念
2.1.1 重特大突发事件
重特大突发事件又称作“巨灾”、“危机事件”、“非常规突发事件”等，是突发事件中影响力和破坏力较大的事件类型。在我国各级政府时常会将突发事件等同于“突发公共事件”，这是因为 2006 年国务院在发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中通常将“突发公共事件”看作是：突然发生，并且可能造成或者会造成重大的人员伤亡、财产损失、生态破坏和社会危害，并且危及社会公共安全的紧急事件。[65]这是我国第一次明确标准化了突发事件的具体含义，并且在该预案中根据突发事件的性质、机理、发生过程等，将突发事件分为四种不同的类型，即：自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件；根据突发事件的损害波及范围、影响大小、损失程度，将突发事件划分为四个级别。具体分类如表 2-1 所示。
表 2-1 突发事件分级
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2.2 理论基础
2.2.1 危机管理理论
危机管理理论从提出到发展已经有几十年，Robert Heath 在《危机管理》一书中提出危机工作包含四个不同的阶段，分别是缩减阶段（Reduction）、预备阶段（Readiness）、响应阶段（Response）、恢复阶段（Recovery），这一理论简称为“4R 模型”，这一模型的提出也全面标志着危机管理理论逐步发展并走向成熟。Heath 认为，整个危机管理应包括 4R 模型中的全部内容，唯有如此才能实现应对危机事件的目的。[74]
缩减阶段（Reduction）是危机管理的基础，应急预案的建立与这一阶段密切相关。这一阶段意味着危机管理者需要对可能发生的危机情景要防患于未然，张成福教授认为危机缩减阶段能够在一定程度上避免危机发生，使危机的消极影响降低至最小，也可以逐步强化政府的危机应对能力。[75]所以这一阶段需要从环境、结构、人员、系统等方面着手，提前监测风险因素，尽可能感知并控制风险，将风险发生的概率降至最低，减少不必要的时间浪费，从而缩减危机所带来的冲击力。预备阶段（Readiness）是指在危机发生之前在各方面进行全面准备，整合监视和预警系统，在特定环境中监视不良因素的变化并将危险信息反馈上报给有关部门，使其能迅速采取措施对不良因素进行控制。响应阶段（Response）是指当危机事件发生时迅速作出反应，获取危机信息并采取及时的危机应对措施，这一阶段着重强调时间和效率，以便于在黄金救援时间内抢救更多的受灾群众和财产。该阶段需要争取更多救援时间，全面准确的获取灾情信息，充分了解灾情可能会波及的范围以及是否会造成二次灾害等，并在此基础上制定有效和科学的援救计划，保证救援活动顺利进行。恢复阶段（Recovery）是指在危机解除之后所进行的一系列挽救损失行为，在危机总结的基础上制定符合实际的灾后恢复、重建、赔偿计划，具体包括对于受灾群众的精神重建辅导、受灾损耗赔偿、危机损失估算、资源使用计算、受灾区复原、危机经验总结等，以期消除突发事件所带来的社会不稳定因素，尽快使人民生产和生活恢复到正常水平。本文研究的切入点为应急响应阶段，应急响应阶段在 4R模型当中涉及的内容最多，在整个危机处理中处于重要地位，一项危机事件的响应过程是否适度，不仅会决定这项危机事件的处理结果，更会引起连锁反应，为之后同类型的危机事件应急响应提供参考范本，从长远角度来看会使应急管理活动实现以最小的救援成本换取最大的救援效益的效果。
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第三章 重特大突发事件适度响应的标准建构................................21
3.1 重特大突发事件适度响应的标准建构............................21
3.1.1 适度响应标准构建原则与思路.....................21
3.1.2 适度响应评价标准遴选.....................23
第四章 我国重特大突发事件响应适度性评价...........................37
4.1 案例数据导入................................37
4.1.1 重庆“10.31”特别重大瓦斯爆炸事故.........................37
4.1.2 内蒙古“12.03”特别重大瓦斯爆炸事故...........................38
第五章 构建重特大突发事件适度响应机制的对策建议..........................55
5.1 重塑科学的应急管理理念.................................56
5.2 全面提升应急管理综合能力.........................56
第五章 构建重特大突发事件适度响应机制的对策建议
5.1 重塑科学的应急管理理念
国家总体安全的提出对我国应急管理思想革新提出了新的要求，俗话说：“思想决定行动”，应急管理理念为我国应急管理活动奠定了思想基础，也在一定程度上决定了应急管理水平的高低，适度应急响应的实现需要从思想层面对应急管理理念进行革新。传统应急管理理念更多的将生命安全作为应急响应的唯一目标，更注重事中和事后的应急，更强调政府在应急过程中的权威作用等。但在风险与发展并存的新时代，要想实现适度应急响应，用最小的响应代价换取最优的响应结果，就必须改变原先的传统应急理念，重塑应急管理新理念。
坚持依法应急理念，逐步完善应急管理领域的各项法律和制度。法律是治国之重器，也是一个国家最重要的规矩，纵观世界近代史发展进程，凡是能够顺利实现现代化的国家，必然在社会各个领域都拥有坚实的法律基础。随着国家的高速发展，各类突发事件发生越加频繁，影响范围更深更广，应急管理越发在国家和社会发展进程占据着举足轻重的位置，在积极推进建立法治中国的进程中，也要重视应急管理各项法律制度的完善，尤其是在应急机构改革之后，应急管理部的职责职能尚需体现在“应对法”之中。[92]因此，应尽快修订与完善应急管理过程中诸如突发事件风险评估、信息传递与共享、第三方参与救援、巨灾保险等方面的法律与制度，加强建立机构改革之后配套职能制度，并逐步完善地方应急管理立法体系。总体上树立法治应急理念，使应急管理有法可依，并提高政府及国民对突发事件的重视程度。
图 2-2 应急响应成本与收益函数
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结论与展望
在坚持总体国家安全观和成立应急管理部的社会背景下，突发事件应对和管理越来越受到各级政府和专业学者的重视，关于突发事件的各项制度研究也越发来越多。诚然，突发事件的应对和管理对一个国家发展来说至关重要，这是由于突发事件尤其是重特大突发事件不仅会危及民众的生命安全和社会和谐稳定，也会给国家财产和社会资源造成严重影响，更是对国家治理能力的考验与挑战。应急响应在整个重特大突发事件处理过程中处于关键阶段，应急响应中投入的资源数量需要保持在适度的范围内，并非投入越多越好或是越少越好，然而，当前我国在重特大突发事件应急响应时往往出现应急响应过度和应急响应不足的现象，即：响应过程中投入过度的响应资源或是响应中投入的响应资源不足，这两种非适度应急响应状态都会使响应结果无法达到“最优”，甚至对国家公共资源造成长期的闲置和浪费。因此，重特大突发事件适度应急响应机制建设研究意义重大，可使我国应急响应过程更加规范化和科学化，并在此基础上完善相关理论研究。本文以危机管理理论和成本-效益理论为基础，前期通过对大量国内外文献的学习研究，结合对应急领域学者专家的调查问卷和访谈结果，采用层次分析法构建了重特大突发事件适度应急响应评价指标体系并赋予各项指标权重值，并通过模糊综合评价法对所筛选出的两则典型重特大突发事件案例进行评价分析，分析影响应急响应适度性的因素，在此基础上提出相应对策与建议。本文所得到的主要研究结论如下：
（1）通过前期的文献翻阅、梳理和学习过程，发现当前对应急响应过程中资源投入“量”的问题研究较少，很少有学者关注应急响应是否适度的问题，因此总结出适度应急响应的概念，以及非适度应急响应（响应过度和响应不足）的具体内涵，并主张在应急响应过程中应做到适度应急响应。
（2）建构了适度应急响应评价指标体系。通过大量文献查阅和实地调研将初步整理的指标内容发送给应急专家学者，根据专家学者的意见对指标进行了多次筛选与修改，最终确立了重特大突发事件适度应急响应的评价指标体系，其中共包含 3 个一级指标和 18 个二级指标。邀请多位应急管理领域专家学者填写指标评分调查问卷，通过对问卷结果汇总，并结合层次分析法（AHP 法）确定了重特大突发事件评价指标体系中各项指标的相对权重系数。
参考文献（略）