第一章 政府信息依申请公开相关概念及理论基础
一、相关概念
依申请公开是保障公众知情权，打造最大化开放政府的重要途径，是政府信息公开制度的核心和灵魂，为公众参与公共政策制定，压缩行政机关在政府信息公开中的自由裁量权提供必要途径。明确相关概念及理论基础是充分认识依申请公开制度的前提和关键。
（一）政府信息
政府信息作为一种公共资源，具有社会价值、经济价值和国家安全价值，与一切社会活动密不可分，影响着社会生活的方方面面。目前，由于界定方法的不同，世界各国所界定的政府信息的外延和内涵也不尽相同。界定方法主要有以美国为代表的排除界定法、以瑞典为代表的相关概念逐一界定法、以印度、澳大利亚为代表的详细列举法和以墨西哥为代表的概括和列举并用的复合界定法等。我国关于政府信息的界定也存在争议，学界认为修订前的《条例》关于政府信息的界定过于系统和宽泛，主张进一步明晰政府信息的内涵和外延，提出了“四要素”界定法、内容界定法和持有即相关界定法等几种界定方法。
修订后的《条例》对政府信息的概念进行了更细化具体的规定，将“履行职责”修改为“履行行政管理职能”，从政府信息来源的角度，明确了政府信息与行政行为的相关性，即凡是由行政机关在履行行政管理职能过程中制作或获取的、以一定形式保存或记录的信息都属于政府信息。
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二、依申请公开的理论基础
（一）人民主权理论人民主权理论
产生于近代欧洲资产阶级反封建的斗争中。法国资产阶级启蒙思想家卢梭在继承和发展“天赋人权”理论的基础上，系统地提出了人民主权理论。该理论认为，人民是国家的主人，是国家最高权利的所有者，行政机关受人民的授权和委托，代表人民行使国家权力。国家权力的行使必须体现人民的意志，保障人民的权利，使人民能够自由平等地参与社会公共事务及决策制定，能够共享经济、社会发展成果，可以有效地对国家权力的行使进行监督。由于符合社会自由发展的要求，人民主权理论成为世界各国宪法的基本理论，人民主权原则也作为首要原则写入许多国家的宪法。
政府信息公开是人民主权原则的体现。政府信息产生于行政机关代替人民行使国家权力的过程中，它的所有者是人民而不是行政机关。行政机关具有向人民公开政府信息的义务，而人民也具有获得政府信息的权利。权力的行使涵盖社会生活的方方面面，对权力的行使进行监督具有必要性和重要性。而权力的运行也应该是公开透明的，这也与政府服务人民的性质密不可分，政府信息公开也成为保证权力不被滥用的必要手段。
因此，不论是参与政府决策和社会公共事务，还是监督政府权力的行使，人民都有权并需要对政府信息充分知晓。这就要求政府必须将政府信息向人民公开。
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第二章 N 市政府信息依申请公开实践现状及困境
一、N 市政府信息依申请公开的实践现状
（一）基本概况综述
N 市位于河南省西南部，历史上是古丝绸之路的源头之一，现辖 16 个县区，总面积约 2.66 万平方公里，总人口在 2019 年达 1201.88 万人，在国家统计局公布的 2018 年中国城市人口总量排名第八（未公布 2019 年排名），也是目前河南省 18 个省辖市中面积最大、人口最多的城市。其经济发展态势良好，2019 年 GDP 总量为 3814.98 亿元，在全省排名第三。根据第一财经公布的《2020 城市商业魅力排行榜》，①N 市位列 70个三线城市之一。庞大的人口基数和良好的经济发展态势，意味着 N 市具有大量的信息需求及政府信息依申请公开群众参与基础。
按照国务院、省政府统一安排部署及要求，2008 年，N 市政府建立政府信息依申请公开制度，并按照申请人的信息公开申请，依法公开政府信息，一是建立了市政府信息公开领导小组及电子政务办公室，各政府部门及下属县区均安排人员具体负责政府信息依申请公开工作。二是为了确保政府信息依申请公开工作制度化、规范化、科学化开展，市政府办公室先后颁布《N 市政府信息公开工作考评办法》、《N 市政府信息公开指南编制规范》、《N 市依申请公开政府信息工作制度》等规章，并且每年发布政府信息公开要点及实施方案，对全市的政府信息依申请公开工作进行统一规划和指导。三是先后两次对政府门户网站进行了升级改造，逐步拓宽申请通道，为提升申请便捷性及答复效率打下坚实基础。
图 3-1 2009 年——2018 年申请方式对比
二、依申请公开的实践困境
政府信息产生于行政机关履行管理职能的过程中，最后服务于群众的生产生活。政府信息依申请公开制度建立的初衷是保障公众知情权，加强公众对行政行为的监督，防止行政权滥用及腐败产生，建设透明政府、法治政府和服务型政府。
然而，随着 N 市政府信息依申请公开工作的不断深入，其实施效果却不尽如人意，其预期效能并未得到充分发挥，推进实施的过程中也是困难重重。N 市政府信息依申请公开逐渐陷入实践困境，主要表现在以下几个方面：
（一）缺乏完善的配套制度保障
组织设置与配套制度是地方政府信息依申请公开发展的基石和关键。N 市政府在贯彻落实中央、省级相关文件精神的基础上，结合本地本单位实情，不断完善政府信息公开配套制度，但是从目前配套制度建设情况来看，仍然无法满足政府信息依申请公开的实践要求，无法为政府信息依申请公开的推进实施提供强有力的制度保障。
一是专门规章少。截至 2020 年 6 月，N 市共制定政府信息公开的市级规章 11 个，涉及信息公开目录编制规范、保密审查制度、门户网站建设、责任追究和考评办法等方面，专门的依申请公开规章较少，市级层面只制定了 1 个，为《N 市依申请公开政府信息工作制度》，发布时间为 2016 年 11 月 15 日。接受政府信息依申请公开的 49 个部门中，只有 7 个制定了专门的依申请公开规章。且 16 个县区均未单独制定政府信息依申请公开规章。
二是内容陈旧。依申请公开配套制度只有根据依申请公开发展的不同阶段和不同要求进行及时地修订和完善，才能够为依申请公开的高质量推进保驾护航。2019 年，国务院对《条例》进行修订并且已经颁布实施，新《条例》对依申请公开的很多实施细则进行了修正和补充，但是 N 市已经制定的 11 个规章，普遍过于陈旧，最新的更新时间为2017 年 11 月 24 日。而《N 市依申请公开政府信息工作制度》的发布时间更早，为 2016年 11 月，其内容仍然与旧《条例》相对照。例如，其依然保留着对申请人“三需要”的限制，而新《条例》则已取消了该限制。
图 3-5 2009—2019 年 N 市申请总数与全省省辖市平均申请总数对比图
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第三章 N 市政府信息依申请公开实践困境的原因分析.......................29
一、依申请公开主体思想认识偏差...............................29
（一）行政机关的官本位思想及保密习惯...........................29
（二）公众对依申请公开制度的错误认知...............................35
第四章 国内外政府信息依申请公开的经验启示.............................35
一、实践模板的国内创新....................................35
（一）“电子政务+科技防腐”的青岛模式...........................35
（二）“中心两翼型”制度的江苏实践................................37
第五章 N 市走出政府信息依申请公开实践困境的对策............................41
一、转变依申请公开主体的观念认识..............................41
（一）摒弃传统行政理念................................41
（二）扭转公众认知偏差....................42
第五章 N 市走出政府信息依申请公开实践困境的对策
一、转变依申请公开主体的观念认识
思想走在行动之前，就像闪电走在雷鸣之前。观念源于对事物的认识，最终体现在具体行动上。政府信息公开较我国行政传统而言，本身就是一场观念上的革命和创新。依申请公开制度的健康发展，需要行政机关和公众共同努力，转变传统行政思路，培养公众合理的信息需求，从而在社会上形成信息公开的文化氛围。
（一）摒弃传统行政理念
固有的“重保密、轻开放”的传统行政理念已经成为制约我国透明政府、服务型政府建设的思想因素，成为 N 市政府信息依申请公开存在问题的症结所在。破解这些难题，首先需要行政机关转变理念，正确认识政府信息依申请公开。
一是要确立正确的权力观。政府信息在行政过程中产生、由行政机关收集、加工和处理，但是并不意味着其公开与否完全由政府决定，政府只是人民主权的代理工具。政府要转变行政意识，消除对行政机关在依申请公开中角色误区，政府只是信息的保管者而不是信息的所有者，信息公开与否需要衡量公共利益而不以政府意志为转移。要充分认识到透明政府建设是政治发展的必然，从而在思想上牢固树立公开意识，增强信息公开的主观能动性。
二是要提高服务意识。传统行政观念中服务意识的缺乏也导致了行政机关对信息公开缺乏主动性。行政机关要正确认识依申请公开制度，明确依法公开政府信息是其义务及职责所在，并且转变治理模式，从管理者转变为服务者，树立服务型政府理念，以公众需求为主要考量，真正把“以公开为原则、不公开为例外”落到实处。
三是要加强教育培训。为了全面提高信息公开工作人员的公开意识，培育民主意识和透明行政理念，要加强对信息公开工作人员的日常培训，补充信息公开专业知识，增进法律素养，提高计算机技术操作能力，摒弃传统行政观念，纠正对依申请公开的错误认识，提高发布信息、回应关切、规范处理的能力，打造一支思想觉悟高、业务能力强的高素质信息公开工作队伍。
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结语
地方政府作为政府信息公开工作“头阵”和“前沿”，其依申请公开的工作成效至关重要。自《条例》颁布实施至今，N 市政府依法履职，多措并举，持续推进政府信息依申请公开，经过十几年的探索和发展，政府信息公开日益普遍化、常态化，人民群众对政府信息的知情需求得到较好满足。但随着公众权利意识的觉醒和信息需求高涨，N市政府信息依申请公开实践中存在的问题也不断凸显，阻碍着 N 市政府朝着法治政府、服务政府及透明政府的目标迈进。如何走出实践困境，不断提高依申请公开规范化程度，实现服务质量和公开效率的优化升级，真正落实依申请公开制度，是 N 市政府信息依申请公开所面临的新挑战。
本文在深入分析 N 市政府信息依申请公开现状、面临的实践困境及产生原因的基础上，借鉴国内外先进经验，为帮助 N 市政府走出依申请公开实践困境，实现服务质量和办理效率升级提出了以下对策建议：
转变依申请公开主体的观念认识。作为依申请公开义务主体的行政机关要摒弃传统行政的理念，树立正确的权力观，通过加强教育培训，进一步提高服务质量和服务意识。另外，作为依申请公开权利主体，公众要正确认识依申请公开，培养合理的信息需求。只有行政机关和公众双方共同努力，依申请公开制度的发展才能更进一步。
健全依申请公开工作机制。要进一步加强依申请公开配套制度建设，统筹安排，有序推进。要加强网络申请渠道建设，对各部门的信息资源进行整合，打通信息资源共享通道。要构建申请反馈机制，动态掌握各部门依申请公开工作开展情况，确保及时发现问题，及时修正，及早解决，从而不断提升行政机关服务质量和公众满意度。
参考文献（略）