我国基层土地执法监察现状及对策法律研究

本文是一篇法律毕业论文，笔者分析我国土地执法监察的现状，揭示了现有存在的问题和困难，特别是立法建立的一般法律制度和各级地方土地行政主管部门的具体执法监察机制，批判性的分析，取其精华部分，是非常有益的，一方面可以为我国土地管理方面的法律法规完善提供思路; 另一方面可以指导执法工作不断提高效率。

1 土地执法监察的性质、地位和功能

1.1 土地执法监察的性质
由于我国目前对土地执法监察的性质仍存在较大争议，本文将土地执法监察界定为是指县级以上国土资源行政主管部门依法对本辖区范围内土地管理情况进行监督和检查，并对违法者采取法律手段实施法律制裁的法律活动。土地执法监察机构与其他土地职能部门设置有所不同，不同之处在于互相的内部之间保持着平行而又独立的微妙关系。[1]土地执法监察的对象不仅包括土地管理的相对人，还包括享有土地管理权限的国土资源行政主管部门，也就是自己。综合来说，土地执法监察活动就是对土地管理者、土地所有者和土地使用者的土地行为为进行督促和检查。学术界目前普遍的分类当中，根据不同的监察对象来区分，土地执法监察职能可以分为内部监察和外部监察。内部监察是指国土资源管理部门对贯彻、执行土地管理法律、法规情况所进行的上下级之间的内部监督检查；而外部监察则是外部监察，是指国土资源行政主管部门依法对本系统外行使土地行为的单位和个人遵守土地管理法律、法规的情况所进行的监督检查，发现、制止、纠正和惩处土地违法行为，保护珍贵的土地资源，维护我国正常的土地管理秩序。
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1.2 土地执法监察的地位
土地执法监察的地位主要体现在两个方面：一是土地执法监察是土地行政管理的法定职责，是实现我国国土资源行政管理目标不可或缺的重要环节和关键步骤。针对我国目前土地资源供需严重不平衡的现状，要实现我国国土资源优化配置、合理开发、可持续利用这一国土资源行政管理最基本的目标，除了决策、执行，更要做好监督来保障实现国土资源管理目标的实现。二是土地执法监察是监督落实我国土地管理法律法规的重要途径，是实现国土资源管理法治化的重要保障。当前我国土地违法行为屡禁不止，执行和监督等环节又出现纰漏，严重破坏了我国国土资源管理秩序。因此，必须强化土地执法监察，有效防范和坚决打击各种非法破坏土地资源活动，维护我国正常的土地管理秩序和法律权威，保障我国土地资源可持续利用。
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2 我国土地问题特殊性及基层土地执法监察现状

2.1 我国土地问题的特殊性
2.1.1 经济发展与土地保护关系的特殊性
土地是国家得以发展的不可再生、不可或缺的重要资源。虽然我国幅员辽阔、资源丰饶，总量在世界位列前茅，如耕地面积居第 4，但是因为我国人口在世界上排名第一，人均占有量却远远低于世界人均水平。依据最新的国际测算，我国每 1 公顷耕地负担8 人，是发达国家每亩负担人数的4.5 倍，是发展中国家每亩负担人数的 2 倍。即便这样，随着城市化进程加快，人口带来的压力日益增多，与此同时带来对应的负面影响就是非农业用地增加、人均耕地减少等问题。当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，包括土地资源在内的各种不可再生资源消耗增加，导致社会经济发展受到严重制约，土地资源保护与社会经济发展之间矛盾日益凸显。从基本国情看，土地资源与经济社会的矛盾主要表现为：一是耕地僧多粥少，土地质量不高，土地资源储备不足，耕地逐年锐减，原因包括违规占用、肆意污染等等；二是地下资源过度开发，导致地表塌陷、土地盐碱化和砂石化等问题，土地破坏严重。因此，我们可以看到，土地是我们赖以生存的最重要的物质基础，没有了土地资源为要素的基本支撑和保障，社会经济建设犹如纸上谈兵，社会经济的可持续发展更是空头支票。因此，珍惜和保护土地对保障国家粮食安全以及维护社会和谐稳定具有十分重要意义。国家确立“十分珍惜合理利用土地和切实保护耕地”为我国的基本国策之一，说明我国对当前土地存在的问题也是高度重视和密切关注。习近平总书记也曾强调：“我国现在的基本国情决定了我们必须坚持最严格的节约和集约的用地制度，必须走资源节约型的发展道路。”我们必须深刻的认识到，土地资源问题俨然已成为我国全面建成小康社会进程中全局性、战略性和根本性的问题。

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2.2 土地保护不断得到强化
2.2.1 土地保护在国家综合决策中地位得到加强

从上表可以看出党和政府高度重视土地问题，切实把土地资源定位为参与宏观调控的主要手段之一，并最终以立法形式确认土地保护基本国策的法律地位，这对于土地管理具有长期性和稳定性意义。各级地方政府和国土资源管理部门也加大了对《土地管理法》的宣传和实施力度，执法部门也加大了对违法用地的查处力度，对土地资源保护作出了巨大努力。
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3 基层土地执法监察当前存在问题的成因分析........................13
3.1 土地执法监察于法无权..................... 13
3.1.1 对违法行为制止难.......................13
3.1.2 对违法案件执行难.......................13
4 对于当前我国基层土地执法监察所面临困境的对策思考....................... 17
4.1 完善土地执法监察立法............... 17
4.1.1 完善土地管理立法，提高实践可操作性...............17
4.1.2 设立国土公安，赋予必要强制手段............... 17

4 对于当前我国基层土地执法监察所面临困境的对策思考

4.1 完善土地执法监察立法
4.1.1 完善土地管理立法，提高实践可操作性
最近的一次土地管理法律法规修订是 2014 年《国务院关于修改部分行政法规的决定》仅对《土地管理法》开发利用报批作出修改，并未对土地执法监察如何操作做出详细具体的规定，土地执法监察仍然处于无法可依的尴尬境地。针对这种情况，建议各级土地管理部门要针对当前土地监察执法工作中存在的问题提出切合基层实际的解决办法、措施，及时向上反馈，提出建议意见。同时，上级有关部门组织好力量对当前土地执法监察程序进行专项调研，并邀约专家进行会审，将基层意见和专家诊断总结形成调研报告上报至国家决策部门，最终以法律的形式明确下来。加快推进土地工作的地方性法规、规章的立法工作，解决法律法规滞后性带来的执法不便，进一步提高土地管理法律法规的可操作性。另外建议先以国务院令、省政府令或者是国土资源部通知、办法等形式，对土地执法监察部门的强制执行权具体执行程序及标准等问题加以明确，以补充现行土地管理法律法规空白，便于各级土地管理部门实际工作有法可依、有规可循。具体有：一是建议对农民非法占地建房的经济处罚和强制执行两类处罚措施划定界限标准，主要以是否符合土地利用总体规划、违占面积大不大为主要标准，以社会影响为次要标准，并对标准进行细化。二是建议简化土地执法监察程序，缩短土地违法案件查处时限，从发现到处罚决定做出以 5 个工作日为宜。[2]三是立法确定集体土地流转方式以及相关主体的权利义务和法律责任等。
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结论
我国极其重视土地资源的保护，一方面以宪法形式规定国家所有和集体所有的公有制性质，另一方面将合理利用土地作为基本国策之一，并制定了一系列专门性的法律法规和规章。尽管如此，土地违法行为依然呈现愈来愈严重的趋势，除了部分群众从事土地违法行为外，地方政府、集体组织参与土地违法案件的情况也越来越突出。造成这种局面原因有很多，具体表现在：土地行政主管部门缺乏强制执行权，对土地违法行为处理是制止难、执行难；而土地执法监察部门职责不明确、机构不独立，实际工作中中对政府土地违法行为基本上是监管空白。如何切实解决当前基层土地执法监察“执法难、难执法、法难执”的窘境，笔者提出了四方面建议，主要有：一是针对我国土地管理现行法律制度的缺陷，强化土地行政主管部门的职权，设立国土公安，赋予其一定强制强制执行措施的权力，有力遏制土地违法行为；二是针对土地监管机制的健全方面，重新划分各级土地行政主管部门的职权与责任范围，并使其与地方政府完全独立开来，保证权力行使不受地方政府左右；三是建立和完善第三方监督制度，包括土地督察制度和社会监督机制，引入公众参与，切实把土地保护变成全民的自觉行动；四是加强自身队伍建设，不断提高土地执法监察水平。总之，土地执法监察工作是一项长期而艰巨的工作，我们应在党中央、国务院以及上级部门的坚实领导下，严格依法执法，在执法中既要保障好地方经济的土地利用需求，又要保护好国家土地资源不受非法侵犯、守住十八亿亩耕地红线，进而保证国家粮食安全。
参考文献（略）