引 言
法治是社会发展的基石。法治教育，特别是基层法治教育是加强社会法治建设、确保广大基层社会稳定的有力保障，也是优化基层文化和精神文明的重要途径。但一直以来，我国基层法治教育进程缓慢，政府普法效果显著性不强。而国民法治意识淡薄、法律素养不高等因素都直接影响了我国依法治国方略的实施进程。十八大明确，要在2020年全面落实依法治国基本方略，推动法治政府建成。那么，要让“尊法、学法、守法、用法”成为一种良好的社会风尚，离不开持续深入地开展法制宣传教育活动。从1986年“一五”普法到如今的“七五”普法，我国的普法工作历经了三十余年的风风雨雨，可以说，公民的法律意识、法治观念，以及依法办事、依法维权的能力都有了显著的提升，法治政府和法制社会的建设初见成效。但不容忽视的是，长期以来，我国的普法宣传实际上是一种以政府为主体来实施的，泛社会化的全民运动。其组织方式、实施过程和效果评估均存在着不少问题，亟待探讨和解决。普法工作是一项独具中国特色的法治实践活动。在国外，并无设置专门机构或组织来从事全民法治宣传教育。涉及国外的研究大多数是从教育学角度，对国内外法学教育进行比较分析研究。而国内对普法宣传教育的研究则是热潮迭起，特别是 2005 年“四五”普法结束后，涌现了不少普法宣传教育方面的研究成果。较有代表性的包括许章润主编的《清华法学》（第 11 辑）“普法研究”专辑、舒扬主编的《中国法学 30 年》（1978—2008）、朱景文主编的《中国法律发展报告：数据库和指标体系》、刘飚主编的《依法治国的生动实践—普法依法治理十五年》以及张明新《对当代中国普法活动的反思》等等，都对普法工作进行了一定的研究。总的来看，国内关于普法宣传教育工作的研究角度不尽相同，层次不一，观点各异。有的倾向面上“表象性描述”，有的侧重回顾梳理普法发展史，有的则延伸至中国司法制度运作宏观层面。但择取某个有代表性的县（市、区），从县域角度来分析基层政府普法工作方面的论述则较少。
作为福建省县域经济的龙头、民营经济发展的风向标,同时也是全国改革发展的一个缩影，长期以来，改革创新的基因一直流淌在晋江普法工作的血液中。特别是“六五”普法以来，晋江致力于文法融合，推动“深度普法”，在基层普法工作方面进行了积极的尝试和探索。本文拟以该市为分析样本，以小见大、由点及面来分析我国基层普法工作。通过对晋江这样一个县级市普法工作的发展历史及现状进行梳理分析和总结提炼，对基层政府普法工作中普遍存在的现实问题和深层次成因进行剖析，从而探索具有普适性的改进措施，并试图建立一套切实可行的操作模式和评估体系。这无论是对于加快我国法制社会的进程，还是对于广大法治工作者和基层群众，都具有重要的意义和价值。
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第一章 基层政府普法工作概述
第一节 基层政府普法工作概念界定
“法制”一词自古以来并无统一定义。该词最早见于两千五百年前《礼记 月令篇》：“是月也，命有司，修法制，缮田圈，具侄枯，禁止奸，懊罪邪。”在这里，“法制”一词的含义和“法”是一样的，也就是法令制度。到了秦朝之后，除了法令制度以外，法的产生和维护法实施的司法制度规则，也一并纳入了“法制”这个词的含义当中。整个封建时代数千年基本延续了这一理解。建国后，大多数学者也是把“法制”理解为法律制度，即法律和制度的总称。直至上世纪 80 年代，人们对社会主义法制概念才有了新的理解。主要有两种观点，有一部分学者认为，可分别从静态和动态两个角度来理解“法制”一词。也就是说，“法制”既包括静态的法律和制度，从动态角度来看，又包含法的创制、法的实施、法的监督等一系列活动和过程，是立法、执法、司法、守法和法律监督等内容的有机统一体，其中心环节是依法办事，这里从动态意义上着重强调的是依法办事。①第二种观点则认为，“法制一词不仅包括一个国家或地区的法（法律规则），还包括法在实际生活中的运行，保证法律运行的国家机器，一个国家的法律文化传统，主导地位的法律意识，法律教育，法学研究等等”，“法制是一个国家或地区法律上层建筑的各个因素所组成的系统，从其构成来看，起码包括现行法、法律实践及指导法和法律实践的法律意识”。②这两种观点里，后者对于“法制”的理解更全面，涵盖了“法制”的生成基础，本论文较为认同后者关于“法制”一词的理解。法制宣传教育的不断进步，归根结底与社会主义法制国家的进步是不可分割的。十一届三中全会对历史的经验教训进行了深刻的反思与总结，提出了建立健全社会主义法制、不断发展社会主义民主，并将其作为国家建设的重要目标。此后，我国社会主义法制建设驶入了“快车道”。但不可忽视的是我国国民经济不断增长的同时，仍然有个别的不法分子利用法律的漏洞，进行投机倒把、贪污受贿、盗窃国家和集体财产等违法犯罪活动，这对我国改革开放的快速发展十分不利。针对这一情况，党中央、国务院决定在全国范围内迅速掀起了一股打击严重经济犯罪的热潮。与此同时，为配合“严打”，就开展了一系列法制宣传教育活动，也取得了很大的反响。1984 年，中央政法委和中央宣传部对于在司法部本溪法制宣传教育经验推广会上提出的关于在全体公民范围内进行法律知识普及的设想进行了重视和肯定。在进行个别试点等准备工作之后，1986年，我国“一五”法制宣传教育运动正式展开，我国政府在全国范围内开展了有组织、有计划、有领导、有步骤的普法活动，由此，我国的法制宣传教育这一宏大社会工程以全民化普法的形式迅速展开。
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第二节 基层政府普法工作的干扰因素分析
纵观世界各国民主法治进程，很少有国家像我国这样由政府主导全民普法。这一格局的产生有着深层次的原因，必须承认的是，我国是一个现代法制传统比较缺乏的国家，外发式的方式主导着我国的法制进程。基层群众几乎是处于一种被动接受的状态。那么，就必须在全国范围内发动大规模的法制宣传教育活动，来改变这种现状。这项重任需要人力、物力、财力等一系列资源支持，不可能由社会组织或者个人这样一个被动性群体来承担，政府就自然而然的成为主导者。当然在普法过程中，为了确保传播效果，一切具有接受教育能力的公民与普法活动执行者之间必须建立起良好的互动，才能够保证法制宣传效果无限接近于预期目标。从 1986 年“一五”普法开始，基层政府在对于公民法律知识的普及、法律意识的提升上发挥了至关重要的作用，可以说是以其强有力的号召力在尽职尽责地履行自己的普法职责，但是随着信息化时代的到来，群众获取信息的途径拓宽了，法律需求不断增长，政府在这样一个信息化社会中扮演法制宣传教育主角，却渐渐显得有些心有余而力不足。①2006 年，政府开始探索进一步整合社会资源，并逐步尝试依托社会力量来开展普法工作，但中国基层政府所具有的排他性和垄断性是与生俱来的，这就使得普法重任还是得由政府担负，而那些被政府引导到法制宣传教育工作中来的组织或者个人在普法运动中也只能处于协同者的角色。②当前，社会化普法的大格局仍无法切实有效地形成，普法工作变成了政府单方面的说教。我们知道普法的核心在于使民众形成对我国法治发展、法律文化、法制体系深层次的认同，而这是政府主导下的普法模式所无法很好达成的。因此，在法制宣传教育工作的新阶段，我们应当将侧重点更多的转移到公众或者社会团体对于普法工作的参与中来，推动“说教式”普法向“参与式”普法转型。
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第三章 基层政府普法工作实证分析——以福建省晋江市为例 .....17
第一节 福建省晋江市普法工作发展历程......17
第二节 晋江市文化普法策略.........24
一、 理念指引：文化普法的普法架构......24
二、 实践路径：以文化法治为导向的普法工作新模式......25
三、 突出重点：让弱势群体感受法制文化熏陶.....26
第三节 晋江市普法工作存在典型问题........27
一、 普法工作针对性缺失.........27
二、 普法工作评价体系缺失.......27
第四章 完善我国基层政府普法工作的建议 ........31
第一节 推动普法工作模式转变.......31
二、 推进普法工作市场化.........32
第二节 推动普法工作手段的多样化..........33
一、 提升传统媒体普法效果.......33
二、 推动普法教育的互联网化.....34
三、 创新普法教育的表现手法.....34
第三节 构建大普法格局......35
一、 落实“谁执法谁普法”责任制........36
二、 提高普法工作的社会公众参与度......36
第四节 构建普法宣传绩效评估体系..........38
第四章 完善我国基层政府普法工作的建议
第一节 推动普法工作模式转变
长期以来，基层政府进行法制宣传教育的热情高涨，每年投入了大量的人力、物力、财力开展普法工作，但作为受众的公众并未真正参与进来，缺乏公众的反馈使普法达不到应有的效果。政府一直以来是我国普法工作的推动力，政治权威是保障。这种由政府主导的集中式普法教育在改革开放后一段时间内有其必要性，但由于其是由上而下的，充满了官方意识形态，无法使公众真正产生民主意识、法治意识，亦无法使受众建立起对法律的信仰，如今已不能适应时代的发展。公众逐渐适应并满足于被传播者不断灌输的政治思想，放弃了真正了解、依法行使自己的权利，这就背离了普法的初衷。普法需要逐步从单方面灌输的模式向双向甚至多向的传播模式转变，充分调动公众的积极性，主动参与法制宣传教育，而不是仅仅被动地接受法律知识的灌输，主动开始与传播者在平等基础之上进行交流，只有搭建起沟通的平台才能推动法治宣传教育的进行。政府应当意识到，普法工作将面临长期的“战斗”，想让公民真正参与到普法中，需要长时间的引导，同时还需要配套制度。①近年来，晋江以文化普法为框架，充分集合政府、社会各个层面的资源，建立“企业互助学法团”、“村（社区）义务法制宣传队”和青少年法制辅导员、法制副校长等“三团三队”，开展常态化的“法律六进”活动。2014 年 11 月，对市百人法治宣讲团进行重新调整充实，并组织开展业务培训。2015 年 6 月，向社会公开招募 80 多名法律服务志愿者②，构建政府主导、多元普法主体广泛参与的普法格局。
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结 语
行文至此，此次关于基层政府普法工作的研究即告结束，而问题或才刚刚开始。法治观念的确立，不仅要求群众树立法治意识，更要求行政机关，尤其是基层政府采取切实措施，营造一个良好的法治环境。不可否认，中国基层政府普法过程存在着许多问题，跟理想目标尚有很长的距离。但是，基层政府普法工作走过这三十余年的历程，我国的普法教育已然由最初的普及基本法律知识，发展到树立一种法治意识，宣扬一种法治理念，“尊法、学法、守法、用法”的社会环境正在悄然形成，基层政府功不可没。当然，我们也要看到，基层政府普法工作是一项系统化的社会工程，还有很漫长的路要走，不可一蹴而就。我们不仅需要借此次司法体制改革的契机，从顶层设计的角度，加强法治社会的制度建设，来为基层政府的普法实践营造良好的发展环境。同时，也需要广大基层普法工作者在今后的法治宣传教育实践中，准确地把握时机，与时俱进，因地制宜，找准切合点，根据不同普法对象的需求，以民众喜闻乐见的形式宣传普及法律知识，强化基层群众对法治中国建设的信心，构筑坚实的群众基础，让建成“法治中国”这一司法改革的终极目标早日实现。在这个过程中，值得提醒的是，我们必须植根于当前的实践经验，在尊重规律的前提下，用理论指导实践，实现基层普法工作价值和功能的有效发挥。
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参考文献（略）