引 言
司法救济是保护公民权利的最后一道屏障。在一个法治社会中，公民权利的保护，必须依靠司法机关的监督。著名行政法学家王名扬教授曾经指出：“司法审查是法院监督行政机关遵守法律的有力工具，没有司法审查，行政法治等于一句空话，个人的自由和权利就缺乏保障。司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力。”[2]在行政诉讼中，对行政机关行政行为实现司法审查最基本的问题就是受案范围问题。因此，为进一步顺应宪法对保障公民基本权利的要求，在现有的基础上进一步完善我国行政诉讼的受案范围机制，已经成为当前行政诉讼制度改革进程中的一项重要内容。
第一章 公民基本权利的行政法保护与行政诉讼受案范围之联系
一、“人权入宪”与公民基本权利
（一）保障人权是宪法的基本原则宪法的基本原则，就是通过宪法规范所体现的宪法内容的基本标准、基本准则或基本界限。因为，宪法的内容或者作为其表现形式的宪法规范并不是杂乱无章的，而是受制宪者预设的一些基本标准或者基本界限所规定的。宪法规范是这些基本标准或者基本界限即宪法基本原则的具体展开，宪法的基本原则是宪法规范的基本“骨架”。宪法应当具有哪些基本原则，取决于人类对制宪目的的共同认识，以及一个国家要通过宪法解决这个国家最基本的问题。在人类社会发展到现阶段，国家和国家权力的存在仍然是非常必要的，但是，国家和国家权力的存在同时也会对人权构成极大的威胁。为了使国家权力能够正当、合法、有效的行使，必须通过宪法对国家权力进行限制，以保障人权的实现。而人类能够通过宪法这一形式限制国家权力，决定于人权观念的普遍化，以及在此基础上所形成的人民主权的理念。可见，宪法的共同基本原则包括人民主权原则、基本人权保障原则、权力制约原则。其中，人民主权原则是宪法形成的基本前提和根据，基本人权保障原则是制宪的基本目的，权力制约原则是达到制宪目的的基本手段和基本形式。由上述分析可以看出基本人权保障在一国宪法中的极其重要的地位，所以宪法被马克思称为“人权保障书”。以马克思主义理论为指导所制定的我国宪法，同样对公民的基本人权保障给予了极大的关注。如我国 1954 年宪法和现行宪法都以“公民的基本权利和义务”为标题规定了公民的基本权利和义务，并明确了具体的保障措施。由于受一些认识上的局限，我国一直避免直接采用“人权”这一概念，认为“人权”这一概念和理论是资产阶级的“专利品”，故我国宪法中长期以来没有使用“人权”和“基本人权”的概念。但是，我国自上世纪 80 年代末开始认识到，人权作为一个国际通行的概念和理论，已为所有的人所接受，成为一个普遍的概念和理论；同时，社会主义制度从根本上说，是在人类历史上最保障人权的制度，我国所实行的社会主义制度其内在要求和基本内容就在于保障人的权利，建设有中国特色的社会主义就是要从根本上提高中国人民享受人权的水平，因此，其与人权观念和内涵在本质上是一致的。尤其是经过20 多年的改革开放，作为我国社会进步的一个重要表现，我国公民的人权观念发生了巨大的变化，在法律层面上的人权保障机制也得到进一步完善，党的十五大、十六大都提出了“尊重和保障人权”，为了在宪法层面上落实党的十五大、十六大精神，为在我国尊重和保障人权提供宪法保障，2004 年第四次宪法修正案第 24 条规定，宪法第 33条增加一款，作为第 3 款：“国家尊重和保障人权”，从而在我国宪法中第一次引入“人权”这一概念。同时，2004 年宪法修正案中多处修改都与人权及其保障有着密切关系，如关于紧急状态的修改，关于建立健全社会保障制度的修改，关于公民私有财产权的修改等。[4]由此可以看出，保障公民的基本人权已经成为我国宪法所明文规定的基本原则之一。
（二）人权保障和公民基本权利
宪法中对人权的保障体现了法的价值取向。良性宪法是人民意愿和利益的产物。宪法关系涉及两类关系，一类是国家机构设置及其相互关系，即国家各种不同性质和职能的权力分工及其运行；另一类关系即是国家权力与公民之间的相互关系，即国家权力与公民权利、自由之间的关系。宪政学说认为：人类成立政府的目的在于保障人的生命、财产和自由。[5]宪法中所规定的基本人权保障原则，必须通过对公民基本权利的规定来加以实现。宪法中所规定的公民基本权利，表现为将人作为人应享有的人权逐步转化为权利，并通过权利的宪法化表现为宪法上的权利。基本权利源于人权的权利体系，但两者的性质是不同的。从一般意义上说，基本权利是实定法上的权利，而人权表现为自然权。基本权利是宪法上具体保障的权利，受时间和空间的限制。现代国家通常都以宪法规定公民的基本权利以及与此相适应的基本义务。从世界各国来看，一般在宪法规范中规定的基本权利都是重要的、根本性的权利，在人权体系中处于核心地位。所以，有学者指出，人权是道德意义上的、应然层面的权利，它不考虑各国具体制度和现有的物质条件，仅以人性为基础，主张人所应该享有的权利。但人权在各国思想与现实层面均受到不同程度的限制，所以，几乎所有国家都只谨慎地选择其中的一部分规定在宪法中。因此，基本权利不纯粹等同于人权，“基本权利只是获得法治国家认可的那部分人权。在实在法的意义上，基本权利是那些神圣不可侵犯的必须无条件维护的权利与重要的特权与豁免权”。[6]关于基本权利的内涵，英国学者也认为：基本权利是“个人拥有的较为重要的权利；人们认为，这些权利应当受到保护，不容侵犯和剥夺……随着洛克个人主义学说的兴起，基本权利问题日益突出，引人关注。此后，基本权利被称为天赋人权，因此又常常被称为人权”。[7]从我国宪法的规定来看，人权入宪，表明我国宪法和人权保护的精神是一致的。
二、行政法是公民基本权利的法律保障
（一）宪法与行政法之关系
自从现代意义上的行政法诞生以来，各国法学家从各自的国情及自身的知识背景和观察角度出发，对宪法与行政法的关系作出了自己的回答。按照当代自由主义思想大师哈耶克的说法，宪法“旨在分配权威，限制政府权力”，而行政法指“调整政府机关及其公务员的行为的规则，决定社会资源的配置方式”，两者的核心作用都在于“对政府手中的任意权力加以限制，以免公民个人及其财产沦为政府恣意支配的工具。”[13]作为现代法治在公法领域的表现物， 宪法与行政法之间的关系最为密切，它们相互依存、共同发展。我国已故著名宪法学家龚祥瑞教授生前曾指出：“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分。没有行政法，宪法每每是一些空洞僵死的纲领和一般原则，至少不能全部地见诸实践。反之，没有宪法作为基础，则行政法无从产生，或至多不过是一大堆零乱的细则，而缺乏指导思想。”[14]著名行政法学家王名扬教授也有类似看法，他认为：“宪法是静态的法律，行政法是动态的法律，二者互相配合，互相需要。”[15]从上述论述中可见行政法与宪法之间的密切关系。笔者认为，行政法与宪法之间不仅具有从属关系、部分重合关系，行政法对宪法还有补充、发展关系。行政法的发展不仅落实了宪法的原则性规定，传播了宪政的基本理念，而且在一定程度和范围内补充、发展了宪法，推动着宪法的修改与完善。
（二）公民的基本权利
在行政法中的体现出于对公共权力制约及基本人权保障的共同关切，行政法的命运同宪法的命运息息相关。行政法的基本原则、基本制度最终都要受到宪法的制约，而宪法的原则性规定也有赖于行政法的落实。宪政的显著特点就是对公民权利的维护，而行政法恰恰是宪政的产物。宪政形成伊始，即将保障人权作为价值目标。在英国，《人权保护法》（1679 年）、《权利法案》（1689 年）、《王位继承法》（1701 年）的制定、实施，标志着英国宪政制度的建立。众所周知，这三个宪法性法律文件，其基本精神就是限制王权的专横，目的是保障公民权利和自由。在美国，1776 年通过的《独立宣言》，是世界上“第一个人权宣言”。[16]它宣布，人人生而平等，他们都有天赋的不可转让的生命权、自由权和追求幸福的权利。人们为了保障和实现自己的天赋人权才成立政府，政府的权力来自于被统治者的同意。例如，法国行政法院的创设及其发展，表明了行政法发展对宪法原则性规定的落实。1789 年法国大革命后不久，制宪会议基于当时特殊的历史背景先后颁布了两条重要法令，规定：“司法职能和行政职能不同，现在和将来永远分离，法官不得以任何形式干扰行政机关的活动，也不能因其职务上的原因，将行政官员传唤到庭，违者以渎职罪论”；“严禁法院审理任何行政活动”。换言之，有关人民同行政机关之间的纠纷应由行政机关自身解决。后来，经过长达一个世纪的发展，法国独立的行政法院体制最终得以确立。行政法院法官在审判实践中创造了大量行政法上的规则、制度，不仅成功地对行政部门实施了有效地控制，而且为保障公民权利做出了重要贡献，从而使宪法分权原则得到了具体落实。
第二章 中外行政诉讼受案范围简要研究
一、外国行政诉讼受案范围简述
行政诉讼的受案范围，是行政诉讼中突出而重要的问题。究其实质，乃是行政相对人在自己的合法权益遭受行政主体侵犯、或得不到行政主体的依法保护而产生行政争议以后，能否真正得到司法救济、维护自身合法权益的关键；同时，又是行政主体的行政行为（包括行政作为和行政不作为）是否被切实有效地置于司法监督之下，从而确保行政主体依法行政、实现行政法治乃至“依法治国”目标的关键。综观世界其他国家行政诉讼受案范围的规定，有利于清楚地看出我国行政诉讼受案范围和其他法治先进的国家相比的优劣，尤其是起步较晚、法治文化传统根基浅薄的我国行政诉讼在受案范围方面的局限和缺陷，从而为我国扩大行政诉讼受案范围、切实保护公民宪法权利提供有益的借鉴。
（一）英美法系国家行政诉讼的受案范围
美国是典型的英美法系国家，法律渊源主要是判例法。从二十世纪六十年代开始，美国司法审查（Judicial Review ）的范围进一步扩大，政府的行政行为几乎无所不包地被纳入司法审查的范围以内，不能司法审查的行政行为必须是严格认证的的例外。“主权责任豁免原则”从联邦到各州，基本取消，而“无救济即无权利”的法律理念则得到体现。根据美国《联邦行政程序法》第704条的规定，可进行司法审查的行政行为相当广泛：（1）法律明文规定可接受司法审查的行政行为；（2）在法院不能得到其他充分救济的最终行政行为；（3）已经在行政审查机关确认的、由原行政机关作出的，初步的、程序性的或中间阶段的行政行为。此外，尽管《联邦行政程序法》第 701条作出了两条排除性的的规定：（1）法律授权不予司法审查的行政行为；（2）法律授权行政机关自行决定的行政行为，但在近几十年的司法活动中，以上两条排除并未起到排除作用 .
（二）大陆法系国家行政诉讼的受案范围
法国行政诉讼的受案范围法国法律属大陆法系，法律渊源主要是成文法。但其行政诉讼的受案范围却是由判例，特别是权限争议法庭的判例确定，而不是由成文法确定。行政诉讼旨在审查行政行为，解决行政纠纷。但私人行为、立法机关的行为、外国机关的行为和以国家名义作出的“政府行为，类似于中国行政诉讼法第12条所规定的国法国法律属大陆法系，法律渊源主要是成文法。但其行政诉讼的受案范围却是由判例，特别是权限争议法庭的判例确定，而不是由成文法确定。行政诉讼旨在审查行政行为，解决行政纠纷。但私人行为、立法机关的行为、外国机关的行为和以国家名义作出的“政府行为”类似于中国行政诉讼法第12条所规定的“国防、外交等国家行为。也就是说，法国行政诉讼的受案范围，包括了除私人行为、立法机关的行为、外国机关的行为和以国家名义作出的“政府行为”以外的一切行政机关的公务行为 。
二、我国行政诉讼受案范围问题研究
根据1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》、最高人民法院2000年3月10日实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等法律及司法解释，我国目前现行有效的行政诉讼的受案范围上，有概括式、列举式和排除式几个方面的规定。
（一）我国行政诉讼法对受案范围的规定
行政诉讼受案范围的概括式规定法律所规定的行政机关和行政机关工作人员的侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为-即《中华人民共和国行政诉讼法》第2条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条规定的“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，即司法解释所确立的行政机关和行政机关工作人员的令行政相对人不服的行政行为。两相比较，不难体会两者的区别：首先，行政诉讼对象上，有“具体行政行为”和“行政行为”之别，后者外延较前者大；其次，实施的行政行为的主体上，有“行政机关和行政机关工作人员”和“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员”之别，后者显然包含前者；再次，提起行政诉讼的要求上，前者要求行政行为侵犯合法权益，即“客观”的“违法”标准，后者则只要求行政相对人对行政行为不服，是否违法，理应是实体审理问题。亦即“主观”的“不服”标准。而从起诉程序上来讲，被诉行政行为是否违法，不仅是诉讼实体审理问题，未经实体审理，在立案时即要法院立案人员判断所诉行政行为是否“违法”，显然在逻辑上难以立足；而且，有些情况下，合理性审查，也是行政诉讼审理的组成部分 ，片面强调“违法”标准，无疑是忽略了人民法院对被诉行政行为的合理性司法审查的权力。
（二）我国行政诉讼受案范围之特点
根据以上分析，可以发现，我国的行政诉讼范围，从法律规定上看，可划分为三个方面的内容，即（1）行政诉讼法直接列举的行政案件受案范围；（2）法律、法规规定可以请求司法审查的其他行政案件范围；（3）司法审查的排除范围。中国行政诉讼受案范围成文法的立法模式特点是，我国行政诉讼法对受案范围采用成文法明令授权方式划分了司法权对行政权干预的范围。在列举属于行政诉讼受案范围行政案件的基础上，又规定法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件，说明部分行政诉讼受案范围有待于有关法律法规的具体规定，总之，我国的行政诉讼受案范围要有法律的明文列举来规定。而且，我国行政诉讼法在界定属于行政诉讼范围的行政案件还有两项要求:一是具体行政行为；二是人身权、财产权。中国行政诉讼受案范围的概括规定仅具有宣示意义，没有操作性。列举规定既有肯定又有否定，从而大大缩小了行政诉讼中的可诉行为范围。有学者在对我国行政诉讼受案范围进行评价时指出，对于我国现行行政诉讼法受案范围的规定，无论其具体内容，还是其采用的表达方式，从总体上均体现了受案范围的狭窄和限制多的特征。
第二章 中外行政诉讼受案范围简要研究..........（13）
一、外国行政诉讼受案范围简述..........（13）
（一）英美法系国家行政诉讼的受案范围..........（13）
（二）大陆法系国家行政诉讼的受案范围..........（14）
第三章 公民基本权利保护..........（26）
一、 扩大行政诉讼受案范围的必要性..........（26）
二、 扩大行政诉讼受案范围的途径..........（29）
三、与行政诉讼受案范围有关的研究………………（33）
（一）行政补偿问题研究..........（33）
（二）公益诉讼问题研究..........（35）
结论
行政诉讼受案范围问题是行政诉讼中的一个重要问题，它是确定法院能否受理行政争议的一个关键点，也是行政机关的行政行为能否进入司法审查“大门”的一个决定性的因素。宪法作为国家的根本大法，具有最高的法律效力，宪法中所确立的公民基本权利，同样具有必须付诸实施的执行力，这是宪法具有法律效力的集中体现。行政法和行政诉讼法作为具体实施宪法的部门法，理应是宪法原则和相关规定的具体化。目前我国行政诉讼法关于受案范围的规定，对公民提起行政诉讼的权利限制过多，而且“这种权益保护范围的限制并无多少正当性可言”人身权和财产权（以及兼具人身权和财产权性质的知识产权）是私法权利所作的基本分类，基本上可以囊括私法所保障的所有权范围。但在公法（宪法与行政法）上，公民的合法权益并非人身权和财产权所能涵盖。在现代社会，诸如受教育权、政治权利、劳动权和文化权等对公民同样重要。
参 考 文 献
1、王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社 1987 年版。
2、王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社 1995 年版。
3、王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社 1988 年版。
4、殷啸虎、王月明著：《宪法学》，中国法制出版社 2001 年版
5、胡锦光、韩大元著：《中国宪法》，法律出版社 2004 年版。
6、吴家麟著：《宪法学》，群众出版社 1983 年版
7、杨海坤著：《宪法基本权利新论》，北京大学出版社 2004 年版。
8、郑贤君著：《基本权利的宪法构成及其实证化》，《法学研究》2002 年第 2 期。
9、[英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺著：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社 1992 年版。
10、蒋碧昆著：《宪法学》，中国政法大学出版社 1999 年版。