1 绪论
1.1 研究背景及意义
随着我国经济突飞猛进的发展，城市化进程逐步加快，人口大规模涌向城市，社会阶层分化，生态环境恶化，我国城市进入一个危机高发时期。城市公共危机事件频发，从昆明火车站暴力恐怖案件到天津滨海新区爆炸事故；从上海外滩踩踏事件到深圳山体滑坡事故……城市危机事件持续不断，令人触目惊心，造成严重的人员伤亡和财产损失。每一次灾难的发生都让国家和人民付出了沉重的代价，暴露出我国城市危机管理机制的不足，同时也敲响了加强城市危机管理机制建设的警钟。当前，我国已进入全面建成小康社会的关键阶段，城市化进程将继续加速，城市人口持续膨胀，城市危机管理问题将进一步凸显，成为每个城市不得不面临的现实挑战。据统计，武汉市 2015 年的常住人口约 1060.8 万人，按照新的城市规模划分标准，武汉市可以跻身超大城市的行列。在新鲜出炉的 2015 年中国城市 GDP 排名中，武汉市以 11000 亿元的经济总量排名第八，领先于同样为副省级城市的成都、杭州和南京。武汉市庞大的城市规模、众多的城市人口潜藏着巨大的公共危机隐患，城市安全问题突出，城市脆弱性凸显，一旦有危机事件爆发将造成不可估量的损失。加之近年来，全国各大城市危机事件频发，武汉市也不可避免面临同样的威胁。而在当前武汉市改革、发展、稳定三者的关系中，城市稳定是压倒性的，是维系城市系统有序运转的根本保障。由此可见，通过不断完善武汉市的危机管理体系，构建一套合理、高效的城市危机管理机制是十分必要的。构建系统完善的城市危机管理机制目的在于提高城市应对各种危机事件的能力，为城市和谐可持续发展营造良好的环境，进而提升武汉市的国际竞争力。
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1.2 文献综述
人类社会自形成以来，危机、灾难就如影随形，与人类文明发展同步存在，而且随着人类文明程度的提高，危机事件也不断升级，形式上表现出种类日益增多，规模上影响范围广，造成的损失更加严重。尤其是现代城市面临日益增多的灾难隐患，城市各种突发事件和紧急情况层出不穷，城市对系统完善的危机管理机制需求迫在眉睫。目前，危机管理研究日益深入，也取得了丰厚的成果，可从国内国外两个方面来对该领域的研究进行综述。发达国家城市化进程较早，城市危机管理体制机制较为完善，而且发达国家对城市危机管理的相关研究也较成熟。他们危机管理领域的研究范围广泛，运用跨学科的研究方法，比较科学合理。在危机管理理论研究方面最具权威且具有国际影响力的人物有罗森塔尔、罗伯特·希斯和芬克等。他们的著作为以后城市危机管理的研究提供了理论的支撑，为学者研究相关领域铺平了道路、指明了方向，为城市危机管理实践提供了指导。罗伯特·希斯是上个世纪末在危机管理领域研究的引领者，他在《危机管理》一书中提出了著名的 4R 模型，即：Reduction（减少）、Readiness (预备)、Response (反应)和Recovery (恢复)[3]。4R 模型可以说是现代危机管理的理论基石，在国内外很多学者的研究中都可以看到该模型的影子。
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2 相关概念界定及理论基础
2.1 相关概念界定
在对城市公共危机进行探讨之前，首先需要对“危机”这一概念进行解读。从危机的词源来看，它来自古希腊语的“Krinein”，指的是人接近死亡、介于生死之间的不稳定状态[6]。后来，危机一词逐渐被应用于经济和政治领域，指政府遇到突发情况而面临的非正常状态。由于危机事件有千变万化的表现状态，在对危机这个概念的定义上，还没有一个统一的标准。从危机事件的决策重要性和危机事件带来重大压力的角度，罗森塔尔（1989）认为危机就是对一个社会体系的基本价值观念和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对此作出关键性决策的事件。赫尔曼（1972）认为危机就是一种情境状态，它使决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之前所具有的反应时间非常有限，发生也出乎决策主体的意料。赵成根（2006）等学者根据罗森塔尔对危机的界定，对“公共危机”做出了如下定义，指对一个社会系统的社会价值、行为准则、社会秩序等产生严重威胁，使社会处于偏离正常轨道的一种非均衡状态，在时间压力和不确定性极高的情况下需要以政府为核心的公共管理系统做出决策来加以解决的事态。对上述国内外学者关于危机的定义进行总结可以发现，危机事件的产生往往难以预测，具有很强的突发性，一旦爆发将对整个社会造成严重的危害。公共危机是在大范围内危及人民生命和财产安全，诱发社会价值体系和行为规范趋向瓦解和崩溃，进而影响社会机制的正常运转，在这种紧急时期，需要以政府为核心的机构来迅速做出决策以有效应对社会的不稳定态势。
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2.2 理论基础
理论基础是分析研究的前提条件，通过对城市危机管理这一领域的相关理论进行梳理，形成一套完整的知识架构，对武汉市城市危机管理机制的构建有方向性的指导意义。“脆弱性”这一概念是上个世纪七十年代首次提出的，后来“脆弱性”被广泛应用于生态学、突发事件、社会危机、金融学和灾害学等众多领域，其内涵被大大延伸。以“脆弱性”这一概念为根本，将其运用到城市发展研究中去，由此衍生出“城市脆弱性”这一概念。由于“脆弱性”可以与众多不同研究领域相结合，其研究视角也从不同的研究领域出发。早期，这一概念应用于生态环境方面，主要指生态系统应对外部干扰的敏感性和对这种干扰的恢复能力如何等方面[9]。人类活动的盲目性和以牺牲环境、资源为代价的方式追求高速度的发展等这些不恰当的开发模式导致城市的地理系统恶化，渐渐地达到城市脆弱点后，城市脆弱性就会显露出来，城市地理信息系统由此走入脆弱状态[10]。王岩（2013）以国内外众多学者的研究为基础，提出要从综合性的角度对城市脆弱性进行分析，认为城市脆弱性的内涵可以从自然、经济和社会三个方面来理解，其中城市的自然脆弱性又可以划分为包括资源总量、资源利用在内的资源脆弱性和生态、环境的生态脆弱性；经济的脆弱性关系到城市经济机构、经济效率、经济的增长以及经济创新等多个方面；社会的脆弱性主要来自于人类的发展、社会安全、社会保障以及基础设施等各方面。
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3 武汉市城市危机管理机制现状及案例分析....... 16
3.1 武汉市城市危机形势 ............. 16
3.2 武汉市危机管理机制现状 ......... 19
3.3 武汉市城市危机案例及分析 ....... 22
4 武汉市城市危机管理机制存在的问题 .......... 27
4.1 危机预警与准备阶段存在的问题.... 27
4.2 危机处置阶段存在的问题 ......... 29
4.3 危机善后阶段存在的问题 ......... 31
5 武汉市城市危机管理机制的相关分析 .......... 33
5.1 危机预警与准备阶段存在问题的分析........... 33
5.2 危机处置阶段存在问题的分析 ..... 35
5.3 危机善后阶段存在问题的分析 ..... 38
6 完善武汉市城市危机管理机制的途径探索
武汉市危机管理机制构建在预警与准备、危机处置和危机善后三个阶段存在的问题，需要对每个阶段分别进行探索才能找到相应的完善对策。如图（6.1），在危机预警与准备阶段，武汉市要从预警监测机制、宣传教育机制和法律法规制度建设等方面着手进行城市危机管理的完善；在危机处置阶段，武汉市要从指挥协调机制、信息沟通机制和社会参与机制方面进行优化；在危及善后阶段，武汉市要加强危机善后恢复重建机制和评估学习能力建设。
6.1 危机预警与准备对策
理想的城市危机管理是在危机发生前，有效地预测到危机发生的可能，排除隐患，防止危机事件的发生，将危机事件扼杀在萌芽状态。或虽不能阻止危机事件的发生，城市危机事前有系统完善的危机管理机制等方面的准备，也能在城市危机不期出现时采取措施来有效应对。目前，武汉市在危机事前阶段的危机管理机制建设上还有很多不足，这方面的机制建设还有待进一步加强。危机事件是一种从量变到质变的过程，若能在量变过程中，采取有效措施阻止量变到质变的飞跃，可以达到危机管理事半功倍的效果。要实现这一目的，城市预警机制是关键。灾难、危机等突发事件都会有危险前兆，为了营造更加安全稳定的城市环境，城市管理者要防范于未然，将城市中可能出现的漏洞堵上，在可能出现危机事件的地方装上“城市安全围墙”，出现危险信号就要及时预警，同时采取及时的预防措施避免发生意外伤害，将危机造成的不良后果降到最低。因此，武汉市要改进预警监测技术，增加检测点密度，提高城市监测系统的灵敏度，完善预警信息发布平台建设，健全全市危机事件综合预警系统以达到及时准确高效的监测预警效果。将危机关口前移到风险管理阶段，可以有效降低城市危机发生的概率和可能性达到理想的城市危机管理模式。武汉市应该将专业、科学、权威的城市预警机制建设提升到重要位置，通过设计一套完善的城市危机预警系统（见图 6-2），并不断对危机预警系统的指标体系进行调整，纠正危机预警失灵的现象。
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结论
现代城市是人口集聚地、财富中心，各种人类社会活动高度密集，是一定区域内的政治、经济和文化中心。正是现代城市的集聚性、复杂性导致其易受到外部各种不确定性因素的影响，涉及到城市系统具有的抵抗力与致灾因素影响程度的抗衡，超过城市抵抗力的极限，就会产生危机事件，加之现代城市自身具有的风险因素和致灾因子使得城市时刻都处在危机四伏的状态之中。武汉市 2049 年的远景目标是建成文化武汉、生态武汉、品质武汉，成为一个更具竞争力、更可持续发展的世界城市，成为最有价值的城市[24]。武汉市要顺利实现这些宏伟目标，没有一个稳定和谐的城市环境作保障，这些目标都只能是纸上谈兵。因此，从这个角度讲，组建统一、高效的城市危机管理机制对武汉经济和谐发展，确保市民生命及财产安全的意义重大，为武汉市经济腾飞、全面建成小康社会保驾护航。武汉市现有的城市危机管理机制，在应对城市危机事件方面发挥了重要作用，但是仍然存在城市危机管理预警机制不完善、指挥协调机制不畅、社会参与机制不足、信息沟通机制不通畅、恢复重建机制不到位和评估学习机制不全面等问题，缺乏危机管理法律法规的制度保障。因此，武汉市要在危机预警与准备、危机处置过程和危机善后三个阶段要采取措施进行相应的改进来完善武汉市的危机管理机制。当然，一个城市的危机管理机制要结合城市的经济社会发展水平来建立，不能远落后于城市发展水平，也不能盲目追求不可求的危机管理能力。伴随着城市化和工业化进程的快速推进，城市内外部的环境都对武汉市的城市危机管理工作提出了更高的要求。因此，武汉市危机管理机制还有很大的改进空间。城市危机管理机制有效发挥其危机管理的作用，是确保城市的安定和广大民众安全的关键。为适应新形势和实现城市可持续健康发展的要求，需要对武汉市城市危机管理工作进行管理体制和运行机制创新，以建立科学高效的运行机制。而且武汉市管理者和市民永远不要满足于现有的城市危机管理机制建设，而要不断提升并完善危机管理机制以应对不时之需。
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参考文献（略）