第一章 绪论
1.1 选题背景和研究意义
1.1.1 选题背景
直管房历史可以追溯至建国初期，在当时的军事管制委员会的统一领导下各部门按系统接管了国民政府在当地的房产，后除银行、铁路、海关、邮电、学校以及军队等房产外，划归了当地房地产管理机关统一管理。在直管房的分配上，1983 年广东省政府颁发了《关于省政府直属机关房屋管理的暂行规定》，规定直管房由政府统一管理，分配以职员为主，适当考虑人口并按优惠政策照顾干部和职工的住房[1]，直管房具有福利性质。同时，直管房租赁面向社会，先解决无房户、人均居住 2m2以下的特别困难户等，租金由各地根据实际情况定。进入八九十年代，住房制度向促进商品化为目标的城镇住房体制改革。广东省政府颁发《广东省公有房产管理条例》，明确公有房产住宅分配的对象主要是无房户、危房户、拥挤户以及按政策应当优先照顾的住户。此阶段，直管房房租租金标准则属于低租金福利型制度，在修缮管理方面，则由房管部门负责[2]，直管房具有了住房保障性质。2000 年以后，我国逐步加大住房保障力度，相继推出多层次需求的保障性住房。目前广州市已实现住房保障制度化，直管房住宅主要用于安排历史租住、以及直管房消防整改和危房改造、抽疏住户，或用于应急抢险的临时安置。目前租金仍按《广州市国土房管局广州市物价局关于广州市公有住房租金标准的通知》执行，为 3.5 元/m2，经民政部门确认为低收入困难户租户按 1 元/m2执行，远低于市场租金。因此，直管房仍承担着部分住房保障的职能。
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1.2 相关概念和标准
1.2.1 相关概念
直管房：由政府接管经租、收购、维修[2]、新扩建的，并由国家各级房地产管理部门管理的国有房产，包括计划经济时代国有和大集体企事业单位自建的福利房。按产权分类可分为公产、经租产和代管产。本文研究的对象是房管部门管理的房产，具体是指市住房和建设委员会委托区房屋管理部门管理的直管房[2]。
公产[2]：指市直房管机关以市政府名义直接管理的公有房屋，其产权来源于自建、自购、受赠、没收等。 经租产[2]：指私人出租房屋达到国家政策规定的改造起点而纳入社会主义改造的房屋。
代管产[2]：指房管机关以市人民政府名义进行代管的房屋。包括：无主代管产（产权尚未确认或产权下落不明又无合法代理人，主要有解放初期逾期未办登记和拆迁时代依法代管的房屋）；抢修代管产（危险房屋业权人无能力维修由房屋部门代为修缮的房屋）；敌逆产（解放后人民政府依法接管的国民党军政人员、汉奸、恶霸、反革命分子以及官僚资本主义家所有的房屋）；封建产（解放后人民政府依法接管的祠庙、书院等房屋）等。
直管房安全普查：是为加强直管房的安全管理工作，预防安全事故发生，房屋管理部门通过入屋检查，收集房屋安全信息的年度工作。摸查的信息包括门牌地址、安全等级、用途、层数、产别、建筑面积、主要危险情况、现状情况、有无白蚁和消防隐患等信息。属于常规普查模式。 房屋安全信息化普查：就是建立房屋安全基础信息系统，采用移动终端技术现场采集和录入房屋安全基础数据，将每幢房屋安全信息“落地”、“入图”，以信息化手段取代过去的常规普查模式[3]。
危改项目：即是危房改造项目，其目标是通过拆平重建消灭危房、原状维修或维修保养提升房屋安全级别、整改电线电路缓解消防安全隐患等多种方式，以解决房屋结构及消防隐患[4]。
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第二章 相关理论和分析方法介绍
2.1 危房改造理论方法概述
危房改造原指棚户区改造，是近年来国家大规模推动的民生项目[39]。从 2007 年中央政府发布《国务院关于解决城市低收入家庭住户困难的若干意见》（国发（2007）24号），危房改造便作为其中的重要内容。2008 年开始，中央政府开始启动国有林区（场）危旧房、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造。到 2010 年，在原有基础上，全面开展城市和农村棚户区改造：2010～2014 年间完成改造指标 2100 万户，2015 年完成危改指标 580 万户，2016 年完成危改指标 606 万户，2017 年开工 609 万户 ，2018年开工 626 户[40]。危房改造从最初试点到现在逐渐铺开，成为近年来最受人关注的大型政府民生工程之一[39]。本文所讲的直管房危房改造与棚户区改造的有所不同。直管房危房改造的范围除了危险房屋外，还包括损坏房屋，其目标是通过拆平重建消灭危房、原状维修或维修保养提升房屋安全级别、整改电线电路缓解消防安全隐患等多种方式，以解决房屋结构及消防隐患[4]。
旧房改造决策理论方法中，解新路[65]提出了采用 AHP 结合 VE 的方法进行决策。在功能评价中构建了建筑功能、物理功能和设备功能的三个一级指标以及 13 个二级指标体系，通过案例研究对某房屋的几种改造方案进行了价值系数计算和优选，表明了该方法的可行性。朱伯龙等 [51]在建筑改造工程学一书中，提出可以采用价值工程法的原理作为优选基础。其中，旧房的功能评价构建了完好程度和完善程度 2 个一级指标，每个一级指标下各有 3 个二级指标，其下又设置了共 25 个三级指标，以形成评价模型并确定了个指标的权重；成本系数则提出应采用各方案的寿命期内平均年成本进行计算。最后通过价值系数优选改造方案。施骞[66]针对城市旧房住宅性能评价，提出采用模糊综合评价模型进行分析，构建了安全性能、适用性能、绿色性能和协调性能 4 个一级指标和相关的 11 个二级指标。陈庆玲[67]在城市旧房改造的综合效益评价中则提出应从经济效益、社会效益和环境效益三个维度构建一级评价指标，进而采用层次分析法构建评价体系对改造项目的功能进行描述；成本系数则提出应包括建设期和使用期运营费用和残值三部分，并对沈阳市的旧城改造进行了实证分析。综上，以上学者提出的旧房改造的研究成果为旧房改造决策管理问题提供了理论支持和时间验证。
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2.2 价值工程理论
价值工程又称价值分析，是一种把功能与成本、技术与经济结合起来进行技术经济评价的方法。其广泛应用与产品设计和产品开发当中，同时也可应用于工程建设中[44]。根据国家标准《价值工程基本术语和一般工作程度》的概念定义，价值工程是通过各相关领域的协作，对所研究的功能与费用进行系统分析，不断创新，旨在提高所研究对象的思想方法和管理技术[53]。其思想内涵包括：（1）VE 是系统的、有组织的研究方法，需要组织按照一定的程序和步骤完成；（2）VE 研究着重对功能的分析，提出不合理的功能和过剩的功能，从而降低成本提高价值；（3）VE 的目标是提高研究对象的价值而不是单纯地降低成本；（4）VE 要从降低项目全寿命周期成本的角度来提高研究对象的价值。
价值工程中的“价值”是一个相对概念，是指作为某种产品（或作业）所具有的功能与获得该功能的全部费用的比值。这个比值并非是对象的使用价值，也不是对象的交换价值，而是对象的比较价值，是用作评价事物有效程度的一种尺度。这种尺度用数学公式表示可列为：
V=F/C （2-1）
其中 V 代表价值，F 代表研究对象的功能，广义讲是指产品或作业的功能和用途，C 代表成本，即寿命周期成本。从价值工程公式看，提高价值的突进有以下 5 种，如图表 2所示。
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第三章 某区直管房情况介绍 ............................ 19
3.1 某区直管房的房屋分类构成和分布特征 ................................... 19
3.2 某区直管房的房屋安全现状 ......................19
第四章 直管房安全整体评价与应急管理能力评价 ................................ 29
4.1 构建指标体系的原则和方法 .................................... 29
4.2 直管房安全整体评价研究 ..................................... 30
第五章 危改项目计划问题改进研究 ........................................ 38
5.1 某区直管房危改项目计划问题综述 ...................................... 38
5.1.1 危改项目计划的问题表现 ........................................ 38
5.1.2 危改项目计划的效率问题 ..................................... 38
第七章 危改项目监管组织改进研究
7.1 危改项目监管组织问题综述
（1）质量和安全监督管理不到位。抽取 2018 年 5～8 月质量和安全监督管理资料并经统计，19 个项目共发出 81 条限期整改意见。 情况统计列表如表 7-1 所示
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一、结论
本文运用投入产出效率分析、价值工程理论、应急管理理论、层次分析和模糊综合评价等方法分析了某区直管房危改项目计划效率不高、应急抢险工程项目工程管理问题和危改项目监督组织上存在的管理问题，相应提出了优化思路和保障性措施建议，最后通过案例研究验证了改进措施的有效性。通过本文的分析可以得出主要结论如下：
1．通过对某区直管房安全普查信息的分类统计，表明某区直管房具有建筑年代久远、产权复杂、结构形式有待改善、层数低和危险损坏房屋占比大的特征。进一步构建 房屋安全整体评价指标体系，通过“安全等级”、“建筑年代”、“建筑层数”和“结构形式”四个维度进行综合评分，因其增量评分可反映上述四个维度的加权变化，因此可作为房屋安全状态改善程度的度量，可应用于危改项目投出产出效率模型分析、价值工程价值系数分析和危改项目改造方式的优选决策。
2．直管房的低租金现状下，改造投资决策不能以常用的费用成本法或投资回报计算为依据，价值工程方法着眼于优化资源配置，可作为直管房工程项目投资决策的一般方法，可提高项目的投资效率。在提高直管房危改项目改造效率方面，应优先安排整栋危险房屋和局部危险房屋的危改计划，在改造方式上应采用原状维修的方式为优；随后安排严重损坏房屋危改项目，应优先采用拆平重建方式。以 2019 年的危改项目计划编制为例，应用优化思路进行改进，并提出相应措施保障，实践表明，实施的工期和质量满足预期目标，效率值达到近年来效率边界值；同时也带来了显著的社会效益和一定的租金收入。
3．通过某应急抢险工程的实施效果对比，验证了应急抢险工程改进措施的有效性，对比分析表明：应急抢险工期可缩短 17.73 小时,占总工期 73.43%；质量隐患次数可减少 1.1 个/项目，下降 58.48%；成本可减少 296.76 元/m2，下降 52.24％。结合流程优化、流程改进、制度优化、方案标准化等建议措施后，应急管理能力可评价为“良好”。
参考文献（略）