1 导论
1.1 研究背景
1994 年分税制改革重新调整了中央与地方的财政收支关系。从财政收入来看，中央政府财政收入占全国预算内财政收入的比重由 22%上升到 55.7%，并一直维持在 50%左右，而地方政府所占比重由 78.0%下降到 44.3%。从财政支出来看，2009 年地方政府财政支出占全国财政总支出的比重超过了 80%，2015-2017 年，这一比重分别为 85.46%、85.41%、85.32%1。由此可见，在承担着更多支出责任的同时，地方政府面临着巨大的收支敞口。为应对 2008 年全球金融危机后复杂的国内经济环境，我国实施了积极的财政政策，中央四万亿投资计划与地方政府配套资金双管齐下。囿于财政收入困境，地方政府融资平台却带来了“及时雨”，但同时占据了地方政府性债务规模的最大部分。经过审计署 2011 年和 2013 年对地方政府性债务规模的两轮大范围审计，地方政府性债务问题备受关注。截止 2017 年末，地方政府债务余额合计165099.8 亿元，尚在全国人大批准的余额限额 188174.3 亿元以内。然而，如果把城投平台有息债务计算在内，地方政府广义债务负担必须得到重视。如果以负债率2和债务率3两个指标衡量债务风险的大小，地方政府面临的债务负担从狭义和广义上看差别较大、债务风险不容小觑。
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1.2 研究目的与意义
1.2.1 研究目的
2008 年全球金融危机之后，国内外经济环境异常复杂，外在的经济压力和内在的晋升激励使得地方政府在制度之外举债变得越发主动，表外债务如雪球一般越滚越大。目前，中国经济正处在增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的“三期叠加”阶段，经济下行压力较大。经济增速放缓的同时，财政收支矛盾突出，对债务的管理面临着诸多的困难。投融资平台作为地方政府缓解财政压力的特殊产物，其债务规模占据了地方政府性债务规模的一半。这部分债务游离于财政体系的有效监管之外，如果得不到有效处理，将威胁到地方政府财政的可持续性、经济转型升级的可实现性和金融系统的稳定性。再加上流动性趋紧、房地产市场的调整、实体经济活力下降，表外债务风险日益凸显，很可能导致系统性债务风险的发生，甚至爆发经济危机。因此，对地方政府性债务问题的追本溯源是处置存量债务、防范潜在风险的必要举措。本文的研究目的是，探究财政分权体制背景下，地方政府主动举债行为的成因，对如何进一步完善中央和地方之间的财力分配和支出责任，规范地方政府的举债行为，防范和化解债务风险、推动经济健康稳定发展，并最终为顺利实现供给侧结构性改革提供思路。
1.2.2 研究意义
1、理论意义
地方债问题涉及到马克思的公债理论，公共财政理论中政府职能、财政支出与财政收入的关系以及财政分权体制下中央与地方之间的关系。在马克思主义理论中，政府适当的举债有利于经济的发展；公共财政理论强调了政府职能，安排财政支出为社会提供公共品的必要性；财政分权理论进一步论证了由于信息不对称，地方政府提供公共品比中央政府更有效。因此，本文的研究有以下理论意义：第一，有利于深入认识马克思公债理论的本质，规范举债行为。各级政府都应该深入认识马克思对公债的阐述，包括举债的前提条件、规模大小及其管理，防止以偏概全。第二，有利于深化对政府公共职能的认识，建设现代型服务政府。公共财政理论肯定了政府在资源配置、收入分配和稳定经济方面的职能，随着经济的变化发展，政府职能始终处于不可替代的位置。但是，现代经济对政府职能提出了更高的要求，服务型职能的履行应该使政府的行为始终处于公众监督之下。第三，有利于重新审视中央政府与地方政府之间的关系。中国的地方债问题与中国特色的财政分权体制密不可分，本文的研究对于进一步完善央地关系，重构新的财税关系具有一定的理论意义。
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2 文献综述
2.1 有关财政分权的文献综述
2.1.1 国外文献综述
凯恩斯理论使得财政集权被充分运用，亟待改善的公共部门绩效和社会福利刺激了财政分权的兴起。Tiebout（1956）开启了财政分权理论的研究起点，其研究已经由第一代发展到第二代，并且理论成果还在不断累积。
1、第一代财政分权理论
第一代财政分权理论以 Tiebout、Musgrave、Olson 和 Oates 等人的研究成果为代表。Musgrave 明确提出了公共财政在稳定经济、分配收入和配置资源方面的三大功能。在这一框架下，对于地方政府如何高效配置资源进而提高社会福利有以下三种代表性观点：Tiebout（1956）引入非纯公共物品，提出了一个显示偏好的机制，通过偏好群分可以提高公共品供给效率6；Olson（1969）把财政均等化引入框架，实现了公共效率与成本收益的综合分析7；Oates（1972）的分权理论进一步综合了 Tiebout 和 Olson 的思想，在其诸多假设下，提出了多层级的地方政府更能实现公共品供给效率的观点8。
通过对众多学者财政分权理论的梳理，第一代财政分权理论形成了以下主要观点：第一，由更低层级的政府来提供公共品会更有效率；第二，不同分权程度下的收入筹集能力（通过征税）对财政自律性的影响不同；第三，更倾向于无条件的转移支付来实现财政均等和强化效率；第四，在某些特定情况下，例如：实现代际公平、应对经济波动、强化政府信用等，应该允许地方政府借贷融资，发展经济。
2、第二代财政分权理论
在第一代财政分权理论的基础上，上世纪 90 年代开始形成的第二代财政分权理论，其研究的焦点在于如何提高地方政府的积极性，主要关注政治程序与政治代理人的行为关系和信息不对称下的政治代理人行为两个问题。因此，第二代财政分权理论把合约理论、委托代理理论等融入了财政分权，形成了具有代表性的几种思想。 市场维护型联邦主义。此思想的代表人物是 Weingast（1995），他研究了辖区竞争便于形成可信承诺和降低交易成本。市场维护型联邦主义认为，政府的行为也可以是有效的，当政府治理结构中融入了法治、民主和分权等激励机制时，有利于维护市场、维护交易主体9。
实验联邦制。上世纪 80 年代，美国福利改革走向财政分权。然而，由于州政府承担主要责任的减贫体制存在缺陷和潜在的威胁，联邦政府颁布法令对州政府进行比例补贴，这种改革并不违背联邦主义经济原则（Oates,1999）10。因此，实验联邦制即在信息不对称的情况下，通过干中学，中央政府把体制改革的部分职能和责任下放，让地方政府摸索实验、政策创新，待到成功之后再从横向和纵向推广。因此，有必要建立一套补贴机制进行激励，至于补贴的形式，“实验联邦制”并没有给出明确的答案。
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2.2 有关地方政府债务的文献综述
2.2.1 国外文献综述
国外对地方债务的研究较早，并且形成了一定的理论研究体系，研究内容涉及政府举债合理性、债务成因、债务管理、债务风险及其应对等。
1、政府举债合理性的相关研究
20 世纪 30 年代之前的经济学家主张自由市场，因此古典学派的亚当·斯密并不推崇政府举债，他认为举债是非生产性行为、会增加人民的负担、相比之下税收制度更优。但是，随着 “大萧条”的来临，一些学者却认为政府适当的举债有利于弥补严重的财政赤字，举债是合理的。在此基础上，Tiebout（1956）、Musgrave（1959）和 Oates（1972）为代表的第一代财政联邦主义建立了政府举债的理论基础，其主要理论观点是，多层级的地方政府提供本地公共品比中央政府更有效。此外，Barro（1979）从平滑税率、促进收入的代际分配59，Ebel 和 Yilmaz（2002）从避免公共品提供的周期性波动等角度为政府举债合理性提供了支持60。
2、地方政府债务成因的相关研究
国外对地方债务成因的研究主要有以下几种观点：一是弥补财政赤字和短期资金不足，以 Mikesel（l2002）61为代表；二是财权事权不对称，Pradhan（2003）验证了印度地方政府发行债务是与财政分权下政府享有的财权和承担的事权不匹配有关62；三是基础设施项目融资的需要，Richard 和 Almos（2001）63提出地方政府借款不同于上级政府借款，地方政府只能通过借款为资本支出融资，而且通过这种需求来完善城市化发展的基础设施是正当的（Casey，2004）64；四是政府在财政上的不负责任行为，Oplas（2008）认为每一届新任政府会借新债还旧债，在收入不足以支付福利计划时继续借债，这种循环借债的行为就是政府不负责任的表现65。
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3 主要概念界定与理论基础 ....................................... 24
3.1 主要概念界定 ......................................... 24
3.1.1 财政分权 ..................................... 24
3.1.2 预算软约束 ..................................... 25
4 财政分权下我国地方政府主动举债行为的形成路径分析 ............................. 36
4.1 地方政府行为分析 ............................... 36
4.1.1 地方政府面临的约束 .................................. 36
4.1.2 地方政府面临的激励 ......................................... 37
5 实证分析 .............................................. 51
5.1 地方政府性债务的描述性分析 ................................ 51
5.1.1 地方政府性债务余额的规模 ................................. 51
5.1.2 地方政府性债务余额的结构 .................................. 52
5 实证分析
5.1 地方政府性债务的描述性分析
5.1.1 地方政府性债务余额的规模
对于地方政府负有偿还责任的债务，最早发生在 1979 年，至 1996 年底，全国所有省级政府、90.5%的市级政府和 86.54%的县级政府都举借了债务。至2010 年底，全国只有 54 个县级政府没有举借债务。全国各地区政府性债务发生的起始年详见表 5-1：
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6 政策建议与研究展望
6.1 政策建议
6.1.1 完善现有财税体制，明晰权责分配 财政是国家治理的基础和重要支柱，政府间的利益分配和责任成为全面深化改革中“最难吭”的硬骨头之一。在财政分权的体制背景下，财权上移，地方政府承担的事权范围变大。随着城镇化进程的推进，日益增加的投资需求使得地方政府的财政收支矛盾加剧，这构成了地方政府性债务产生的体制根源。十九大报告指出，要加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。
首先，完善财税立法体系，用法律规范政府间的财政分配关系和行为。一方面，明确划分中央和地方的事权清单，建立事权与支出责任相匹配的制度，使各级政府的财政行为有章可循。对于政府职能范围的划分，涉及国防、外交、收入分配、稳定物价等方面的职能，由中央政府统一行使；涉及社会保障、环境保护、公共物品提供等方面的职能由地方政府行使；而对双方责任含糊、权力混乱的领域需进一步进行机构或部门的改组，构建权责一致、决策和执行相统一的体制。另一方面，适当强化中央政府的事权，赋予地方政府充分的自主权，并根据经济发展变化进行动态地调整。在全面深化改革的攻坚期，防范和化解地方政府性债务风险需要中央政府的顶层设计，对涉及普惠性、基本性、均等化方向的事权上划中央，由中央财政综合平衡。对地方财政实行“谁决策、谁负责”原则，提高地方政府财政支出的风险意识，强化风险责任的承担。同时，随着社会公共需求的变化，例如人口老龄化加剧，对于中央与地方之间的事权责任应该根据公共风险的大小进行动态地调整。
其次，深化税收制度改革、健全地方税体系，稳妥推进房地产税立法。由于地方税体系并未成型，各级地方政府实质上并未达到真正意义上的分税制状态，当前地方政府面临的财政困难、隐性负债等问题与分税制有着密切的联系。近年来，房地产的发展浪潮此起彼伏，中央政府房地产调控政策的一举一动都牵动人心，房产税作为地方税体系的重要组成部分，对其进行立法并加以实施必要且紧迫。房产税立法应该从中国的实际国情出发，征收房产税应经过切实有效的讨论、研究。一方面，落实房产税税收法定原则，合理划分中央与地方之间的房产税分享权。例如，由全国人大制定统一的房产税税法，同时给予地方政府充分的立法空间，允许其规定税率幅度、税率种类、开征时间等。另一方面，设置科学合理的征收机制，合并简征房产税。房产税是一个综合性税种，应对相关的税种合并、降低交易环节的税费，对不同的行业设置不同的税率，以避免重复征收、加重纳税人负担。
最后，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。以“受托责任观”为指导，建立全口径的预算管理体系和科学的编制模式。一方面，把各级政府部门及其事业单位的各类收入全部纳入公共预算体系，设立显性债务预算，使财政资金的收入处于有效的监督之下。另一方面，建立预算执行管理，坚决执行“花钱必问效、无效必问责”，对地方政府财政支出进行事前、事中、事后的跟踪管理，堵住违规融资的“后门”，使地方政府融资阳光化、透明化。
参考文献（略）