地方政府债务扩张成因及其增长效应研究

笔者认为晋升压力对是否发债和发债规模的影响显著，说明年龄在 55 岁至 58 岁之间面临较晋升压力的市委书记在是否发债的问题上做出肯定的决定，同时有更强烈的意愿扩大发行地方政府债务的规模。在财政压力、晋升压力和竞争压力中，本文的计量结果显示只有晋升压力对是否发债和发债规模的影响显著，说明晋升压力才是地方政府债务持续扩张背后的驱动因素。（2）晋升压力与竞争压力的交互项对发债规模的影响显著，说明在竞争压力越大的城市，晋升压力对地方政府债务规模扩张的影响就越大。直接将竞争压力对是否发债和发债规模进行回归得到的结果是不显著的，说明城市间的竞争压力本身并不会影响地方政府债务的发行，其对地方政府债务规模的影响是间接通过晋升压力来实现的。

第一章 绪论

第一节 选题背景与研究意义
一、选题背景
1980年左右可以视作我国通过发行地方政府债券来弥补地方政府支出大于地方政府收入造成的资金缺口的开端。2008年我国政府为应对世界范围内的金融危机提出了“四万亿”的经济刺激计划，其中“四万亿”约70%来自地方政府，可以被视作地方政府债务迅速扩张的导火索。2011年审计署公布的《政府债务审计报告》显示，中国地方政府债务增长率2008年为23.48%，2009年为61.92%，2010年下降至18.86%，从上述对比中能够看出在出台“四万亿”刺激计划后地方政府债务疯狂扩张，到2010年年尾的时候地方政府债务总额达到10.7万亿人民币。在接下来的几年中，即使“四万亿”的刺激计划已经结束，中国的地方政府债务仍保持一定幅度的增长。
2015年财政部发布的数据显示地方政府债务余额同2014年相比有所减少，主要是一些地区处理存量政府债务时，根据实际情况进行了部分核减，且2015年地方政府债务开始执行限额管理制度。2016年起地方政府性基金中的部分项目转移到一般公共预算，对应专项债务的余额和限额应当相应转入一般债务，不再影响地方政府债务余额。2018年我国地方政府债务余额为184,619亿元，较上年增长19,519亿元，同比增长11.82%；GDP从832,035.9亿元增长到919,281.1亿元，增加值为87,245.2亿元，同比增长10.49%；中央财政负债国内部分从2017年的133,447.43亿元上升至148,208.62亿元，增加了14,761.19亿元，同比增长11.06%。从2018年的数据来看，地方政府债务的较上年同比增长率高于国内生产总值和中央财政负债国内部分的较上年同期增长率，总体来看表现出绝对规模不断上升，且增速不断加快的趋势。
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第二节 研究思路与方法
一、研究思路
本文从地方政府债务持续扩张的成因、地方政府债务对经济的增长效应和地方政府债务对经济的增长效应的地区差别，共三个方面对地方政府债务展开探讨。全文的章节安排如下：
第一章，绪论。该章首先对研究背景进行介绍，分析了文章的理论和现实意义，然后引出了文章的研究思路、研究方法，最后指出了本文可能的创新点与不足。
第二章，文献回顾。该章梳理了国内外学者在地方政府债务方面的相关研究，分为地方政府债务成因相关研究、地方政府债务对经济的增长效应相关研究、地方政府债务对经济的增长效应的地区差异相关研究三个部分。
第三章，地方政府债务特征事实及分析框架。该章首先从地方政府债务的不同类别展开简单的介绍，接着从全国范围内地方政府债务绝对规模和相对规模的现状两个角度展开讨论，然后从区域的差异出发对地区间、省份间的差异进行比较，再对地方政府债务扩张的成因进行逻辑分析。本章还通过散点图及模型符号对地方政府债务的增长效应进行分析，最终提出三个假说。
第四章，地方政府债务扩张。该章通过使用2006—2015年260余个地级市的数据进行实证分析，对假说1进行验证，并进行稳健性检验。
第五章，地方政府债务的增长效应研究。该章通过使用2006—2015年260余个地级市的数据进行实证分析，对假说2和假说3进行验证，并进行稳健性检验。
第六章，结论与政策建议。该章根据前文研究结果，进行全文的结论总结，并据此对政府环境政策的制定提出相关建议。
研究框架如图1.1所示：

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第二章 文献综述

第一节 地方政府债务持续扩张的成因
在“分灶吃饭”的财政体系确立后，地方政府的财政自主受到限制，为了缓解财政压力，地方政府常通过行政手段或提供直接或变相担保等方式向金融机构借款，主要原因可以简单概括为权利与义务的划分不合理，体现为上级政府下达命令，地方政府负责执行等信息不对称行为（曹信邦，2005）。有的学者先给地方政府债务持续扩张下定义，认为持续扩张表现在政府的财政收入不断减少但财政支出不断增加，背后的原因归结于政府的预算软约束（贾康和白景明，2002；王永钦，2016）。还有国外的学者从“财政机会主义”的视角对地方政府债务的持续扩张提供解释，学者们认为地方政府在面对短期的财政缺口时，倾向于通过预算外收入来缓解财政压力，虽然同时也会增加政府的财政风险（Polackova ＆ Schic，2002)。也有学者从博弈论出发，在博弈中模拟政府的财政决策，结果表明在预算软约束超过一定标准后，政府倾向于发行更多的债务，地方债的质量也会下降，（周学东，2014）。有的学者认为官员在任期结束后升迁的机会与地方政府债务的扩张存在相关性。我国的税收比例固定，故在任期内增加税收负担对官员声誉有负面影响，所以官员在任期结束后如果想要得到晋升，那就需要通过税收之外的手段筹集资金拉动经济发展（龚强，2011）。贾俊雪（2017）通过实证分析检验不同评价标准下官员的政绩对地方政府债务发行的增长效应，得出的结果为不同评价标准下的官员考核成绩对地方镇负债务规模有正增长效应，任期内当地政府能够得到的财政收入越多，那么地方政府债务规模越大。缪小林（2015）的文章指出地方政府官员任职期限的长短、地方政府债务的期限结构和地方政府债务的权力与责任划分不明确等问题，可能会导致官员的“短视”，表现为在任期内通过大规模发债来企图获得升迁的机会。类似的观点也被表述为“财政机会主义”，作者通过理论模型和实证研究官员的“财政机会主义”，表现为通过资本市场筹措资金缓解政府财政压力（范剑勇和莫家伟，2014）。
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第二节 地方政府债务对经济的增长效应
一、正向增长效应
在初期，赞同地方政府债务能够对经济具有正增长效应的主要是凯恩斯学派的学者。凯恩斯认为地方政府发行债务会使居民可支配收入增加，居民消费意愿加强进而使社会总需求增加，最终起到拉动经济增长的作用。地方政府通过发行政府债务增加居民人均可支配收入，进而刺激消费，保持经济增长，经济长期的稳定增长能够延缓经济衰退期的到来，从长期来看促进经济的发展。凯恩斯学派的学者们在其基础上进行对地方政府债务的研究，认为发行地方债务有利于经济的发展，负债率相对较高的国家同负债率适中的国家相比往往有更快的经济增长速度。
随着时间的发展凯恩斯学派的观点也在不断变化，目前凯恩斯学派的学者们在继承地方政府债务对经济发展有正增长效应的基础上，也同意地方政府债务应该保持在合理的水平内。Cerra ＆ Saxena（2008）的文章提出了地方政府债务对经济具有正增长效应的前提条件，即经济处于衰退周期，通过在衰退周期大力发行地方债，能够尽快走出经济的衰退期。Lori（2000）以100余个发达国家的面板数据通过实证分析验证了发行地方政府债务能够对经济起到正增长效应。国内也有学者持类似的观点，采用描述性统计对地方政府债务和经济发展的关系进行检验，得出的结论是二者存在显著的正相关，但是地方债对经济的正增长效应呈收敛态势，地方政府债务规模不断地扩大对经济的促进作用会越来越小（朱文蔚和陈勇，2014）。在一些涉及公共服务及公益性的领域，私人资本通常不愿进入，这就需要地方政府接入，所以在引导资金运作方向、促进资源合理配置等方向，地方政府债务能够起到积极的正增长效应。

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第三章 地方政府债务特征事实及分析框架............................. 11
第一节 地方政府债务分类.......................... 11
第二节 地方政府债务扩张现状......................... 12
第四章 地方政府债务扩张的成因....................... 27
第一节 实证结果及分析........................ 27
一、模型设定.................. 27
二、变量设置............................ 27
第五章 地方政府债务的增长效应.................. 35
第一节 实证结果及分析................................. 35
一、模型设定........................ 35
二、变量设置.......................... 35

第五章 地方政府债务的增长效应

第一节 实证结果及分析
一、变量设置
本小节对地方政府债务对经济的增长效应进行研究，选取是地区的人均国内生产总值作为被解释变量，地方政府债务解释变量，另外，参考选取对外开放水平、人口规模的影响、工业化程度、利用外资的水平以及通过土地的出让获得资金的比重作为控制变量。具体的变量选取如下：
被解释变量：
人均国内生产总值（GDP），本文将各地区的地区生产总值除以年末总人口，得到人均国内生产总值后再取对数，用来衡量经济增长。
解释变量：地方政府债务，本文将地级市城投债的数据取对数，用来衡量地方政府债务的规模，二次项则取地方政府债务的平方。
控制变量：
（1）土地出让收入占 GDP 比重：采用地区土地出让收入除以当地的 GDP，来衡量土地出让规模。
（2）人口密度：先将辖区总人口除以总面积再取对数值，反映人口规模。
（3）第二产业产值：采用地区第二产业产值取对数的方式，来衡量地区工业化水平。
（4）全社会固定投资额：采用地区全社会固定投资总额取对数的方式，来衡量地区固定资产投资的水平。
（5）外商投资额：采用地区外商投资额取对数的方式，来衡量该地区的对外开放程度。
各变量的描述性统计如表 5.1 所示：

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第六章 结论及政策建议

第一节 结论
本文在第三章结合特征事实与逻辑分析或模型符号提出假说，在第四章和第五章通过实证分析对提出的 3 个假说进行证实或者证伪。得出的结论有：
（1）晋升压力对是否发债和发债规模的影响显著，说明年龄在 55 岁至 58 岁之间面临较晋升压力的市委书记在是否发债的问题上做出肯定的决定，同时有更强烈的意愿扩大发行地方政府债务的规模。在财政压力、晋升压力和竞争压力中，本文的计量结果显示只有晋升压力对是否发债和发债规模的影响显著，说明晋升压力才是地方政府债务持续扩张背后的驱动因素。
（2）晋升压力与竞争压力的交互项对发债规模的影响显著，说明在竞争压力越大的城市，晋升压力对地方政府债务规模扩张的影响就越大。直接将竞争压力对是否发债和发债规模进行回归得到的结果是不显著的，说明城市间的竞争压力本身并不会影响地方政府债务的发行，其对地方政府债务规模的影响是间接通过晋升压力来实现的。
（3）财政压力对是否发债的影响不显著，对发债规模的影响显著但未通过稳健性检验，说明政府面临的财政压力并不是地方政府债务持续扩张的驱动因素。可能的解释为上级政府的转移支付和预算软约束，在转移支付能够增强地级市政府信心扩大财政支出规模外，上级政府的转移支付也是变相的担保，对是否发债的影响有限；对发债规模的回归结果不稳健，可能是地区差异的结果。
（4）全国范围内地方政府债务对经济的增长效应呈倒“U”型，说明在经济发展的初期随着地方政府债务规模的扩大会促进经济的发展，但是在地方政府债务扩大到一定规模后，一味地扩张就不是地方政府的最佳选择，会阻碍地方经济的发展。
（5）地方政府债务对经济的增长效应存在地区差异。地方政府债务的增长效应在东部地区和中部地区同全国一致，呈现倒“U”型的形态；但是在西部地区地方政府债务对经济的增长效应呈正“U”型，在经济发展的初期，发行地方政府债务会阻碍经济的发展，经济发展到一定水平后再发行地方政府债务才会对经济有正向的增长效应。可能的解释是部分是因为某些省份近些年才有地方政府债务发行的数据，数据相对东部地区和中部地区存在滞后性会对结论造成一定的影响；另一方面可能是地方政府债务也涉及到偿还问题，如果经济发展水平还处在较低的程度发行地方政府债务可能会无法按时偿还，故而在经济发展的初期可能会有负向的增长效应。
参考文献（略）