1 绪论
1.1研究背景及意义
据有关方面的数据显示,我国每年因突发公共事件造成的人员伤亡逾百万,经济损失高达6500 亿元,占我国 GDP 总值的 6% 。我国在目前和未来都将面临公共突发事件所带来的严峻考验，面对不期而至的突发公共事件，如果处理得好，不仅可以为社会的发展提供一次变革和创新的机会，也可以为政府工作提供一次完善、提升的机会。因此，大力加强对突发公共事件处置过程的管理科学化、规范化和系统化的研究是非常有必要的。选题之际，四川再次爆发了地震，这次的震中是在四川省雅安市芦山县，震级 7.0 级，这是在汶川地震后四川乃至中国的又一大灾难，损失巨大，另全国人民为之震撼。地震发生后党中央、国务院高度重视，各级党委政府紧急召开会议进行研究部署，要求各级各部门全力以赴支援灾区工作。中国地震局启动地震应急Ⅰ级响应，中国红十字总会也启动应急响应，国家安全监管总局立即研究并作出紧急部署，公安部、卫生计生委、农业部、教育部等纷纷开展应急救援工作。在灾难发生之后，作为国家“免疫系统”的国家审计机关遵照党中央、国务院指示精神迅速部署对抗震救灾资金与物资进行全过程、全方位的跟踪审计，以有力、有效、有章、有效地圆满完成抗震救灾审计任务。公众对于审计机关是否能给灾区人民及全国人民交一份满意的答卷的关注度是极高的,所以灾后恢复重建工作考量着审计机关的社会公信力。而且，当前世界各国都将完善国家治理作为应对公众需求多样化、科技信息化、经济全球化等一系列挑战的重要途径。在这种形势和背景下，为了应对跟踪审计面临的问题和挑战，指导国家审计的科学发展，需要将公共突发事件跟踪审计作为一个重要的时代论题进行研究。尽管近些年来我国在跟踪审计理论研究方面取得了不错的成绩，但不可否认在创建有中国特色的审计理论方面和探索重大突发性公共事件跟踪审计的研究方面还有很长的一段路要走。所以国家审计机关对于重大突发性公共事件的跟踪审计问题作为一个重大课题引起关注。
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1.2国内外文献综述
国外学者对于跟踪审计的研究早于国内的学者，大约在 20 世纪 90 年后期开始起源发展，那个时候的跟踪审计其实仅仅相当于我国审计机关的“后续审计”，并不具备动态、适时、全过程跟踪的特征。Pomeranz（1983）率先提出了预先审计的思想，通过研究预先审计的基础、核心特征，认为预先审计是区别于传统审计的一种先进的审计技术，能够降低成本和提高收入。Mohamed Mohsin Khan (2002)认为：类似于抗震救灾这样的公共工程审计要注重获得审计证据的充分性和相关性和审计的及时性，但他认为必要时审计机关应聘请相关方面的专家以弥补其非专业方面知识的欠缺。美国审计署（2005）认为灾后恢复重建必须坚持“不能重蹈覆辙”的原则，评价指标体系应考虑的更加长远。20 世纪 60 年代，绩效审计率先在美国发展起来，随后在瑞典、加拿大、英国绩效审计也受到高度重视，并在突发公共事件跟踪审计中逐渐运用，有效地评价了跟踪审计的审计效果。
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2 跟踪审计的理论体系
2.1 跟踪审计的含义
在 2009 年中国审计学会举行的跟踪审计理论与实务研讨会上，关于跟踪审计产生的理论基础大多是依据“受托经济责任”论证的，绝大多数与会者认为审计的主要目的就是为了促进受托经济责任的切实有效履行，即受托经济责任的产生导致审计出现在人们的视野中，并且审计随着受托经济责任的发展而发展。相对于其他传统审计方式而言，跟踪审计对受托责任人的责任履行过程推进全过程、全方位跟踪式监督，能够更好地促进受托经济责任的切实有效履行。与会者认为开展跟踪审计是实践发展的必然选择，跟踪审计发展速度如此之快与审计面临的大环境和经济社会发展密不可分，这种具有中国特色的新型审计方式是中国审计随着中国经济社会发展的必然产物。根据“受托经济责任”这一审计学说的本质内涵，本文认为跟踪审计是审计人员以受托责任人的责任履行过程为审计对象，以受托责任人责任履行过程的关键事件节点来划分审计阶段，采用事前监督、事中监督和事后监督有效结合的一种审计方式。跟踪审计萌芽于国家建设项目审计，90 年代中期对一些国家重点的建设项目初步探索了全过程跟踪审计，但只是初步探索，不具规模，实施也不够规范。2008 年，审计署发布了《审计署 2008 至 2012 年审计工作发展规划》1，其中提出“对关系国计民生的国家重大政策措施的执行、重大突发性公共事件、开发与保护环境事项、特大型投资项目试行全过程跟踪审计”。2008 年四川汶川地震之后，跟踪审计蓬勃发展起来，尤其是广泛的运用于重大突发性公共事件的跟踪审计中，逐步成为具有中国特色的审计运行机制，有力推进了国家治理。
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2.2 跟踪审计的特点
目前理论界对于跟踪审计特点的研究主要是区别于传统的事后审计，与传统的审计模式相比，跟踪审计的特点主要集中在以下几个方面：①审计介入点不同，不是一次性集中事后审计，而是进行全过程、全方位的跟踪审计；②审计的内容不同，传统审计中由于缺乏详细的记载，审计人员无法主动的进行正确的判断，而跟踪审计事先介入各个环节，能及时的掌握一手资料，变被动为主动，进行正确科学的判断和决策；③审计的方式不同，不是在整个项目全部完工后集中进行审计，而是依据工程的进度，对各个项目的各个组成部分分别进行审计；④审计的效率不同，通过周期阶段化，做到事先介入、逐步消化，提高了审计效率；⑤审计的作用不同，不仅体现了审计的监督职能，更体现了审计的服务职能。而对于重大突发性公共事件进行跟踪审计主要是区别于常规环境下的政府审计，杨德明（2009）认为审计环境决定了审计目标。正是由于重大灾难发生后，灾区群众的生存条件受到了极大的威胁，所以重大自然灾害后的政府审计重在服务，服务抗震救灾的需要，服务于广大人民群众。
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3重大突发公共事件跟踪审计现状及问题 ......19
3.1 重大突发公共事件跟踪审计现状分析 .......19
3.2 重大突发公共事件跟踪审计中存在的问题 ........19
3.2.1 跟踪审计绩效评价指标体系不健全 ........20
3.2.2 重大突发公共事件跟踪审计风险高 ........20
3.2.3 跟踪审计的独特规律与常规审计行为方式存在冲突 ....23
4 重大突发公共事件跟踪审计的完善措施 ......24
4.1 重大突发公共事件跟踪审计的信息沟通机制建设 .......24
4.2 重大突发公共事件跟踪审计的信息化建设 ........26
4.3 重大突发公共事件绩效评价机制建设 .......28
5 汶川地震跟踪审计案例 .....32
5.1 汶川地震跟踪审计情况 ....32
5.2 汶川地震跟踪审计成功经验 .....34
5.3 汶川地震跟踪审计的教训 .......35
5 汶川地震跟踪审计案例
5.1 汶川地震跟踪审计情况
在汶川地震审计中，我国审计署首次创新性而且大规模地采用跟踪审计来应对此次地震，阶段性地跟踪相关的审计事项，通过事发介入、事中防范、事后评价，实现了救灾款物流通过程和灾后恢复重建的有效监管，做到监督和发展相互促进，救灾和审计的同步进行，为以后的公共突发事件跟踪审计实践提供了很好的参考以及示范作用。汶川地震跟踪审计包括两个阶段：抗震救灾应急物资跟踪审计和灾后恢复重建阶段跟踪审计。第一阶段：2008 年 5 月 14 日-2008 年 11 月底，对汶川地震抗震救灾应急物资进行跟踪审计。2008 年 6 月 12 日审计署发布的关于汶川地震抗震救灾资金物资审计情况公告（第 1 号）揭露了截止到 2008 年 6 月 12 日救灾款物审计中发现的 3 起违法违规事件，都涉及以权谋私、滥用赈灾款物的问题。如果是运用常规的“事后审计”进行审计，那么这些问题的萌芽就不会在第一时间内暴露和发现，最终将发展成重大问题而无法补救。但是，审计机关在这一阶段运用全过程跟踪审计及时地查处出赈灾款物的使用管理方面的相关问题，同时也及时地提出整改与纠正的意见与建议。
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结论
本文选题之际，四川雅安发生了 7.0 级地震，通过回顾 5 年前的汶川大地震跟踪审计的相关情况，并以此为背景引发了对于重大突发性公共事件进行跟踪审计的一些思考和反思。本文通过介绍重大突发公共事件跟踪审计的含义、特点、功能体现、基本内容、审计程序，引出开展跟踪审计是应对重大突发公共事件的客观需要，是实践发展的必然选择。但是由于跟踪审计的发展时间较短，重大突发公共事件跟踪审计存在一些问题：跟踪审计评价指标不健全、审计风险高（包括重大错报风险和检查风险）、跟踪审计的独特规律与常规审计行为方式存在冲突。针对以上存在的问题，本文对重大突发公共事件跟踪审计提出一些完善措施：第一,信息沟通机制建设，坚持实行审计小组组长定期碰头会制度，注重多渠道收集信息，关注舆情民意；第二，信息化建设，积极推进跟踪审计数据库建设，包括建立审计资料库、灾后重建审计项目库、跟踪审计重点项目库、跟踪审计项目问题及整改情况库；第三，绩效评价机制建设，通过建立审计评价指标体系更好的评价跟踪审计的经济性、效率性和公平性。
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参考文献（略）