一、引言
(一)问题的提出
随着经济社会的发展，社会矛盾不断积累、凸显，导致各种突发事件频繁发生，如“瓷安事件”、“重庆出租车事件”等等，对政府的行政管理提出了新的挑战和要求。如何做好当前形势下的危机管理工作，是摆在政府各部门面前的一个重要问题。税务部门是国家重要的经济管理部门，既担任着组织税收收入的重要职责，又在建设服务型政府工作中扮演着重要的角色。基层税务部门直接面对广大纳税人，社会关注度高，影响范围大，任何不公平、不公正、不妥当的言行，都会引起纳税人和社会的高度瞩目。在实际工作中，由于部分税务机关和税务人员服务意识不到位、服务能力不强、制度不健全、监督机制不完善等原因，使得工作失职、渎职，以及侵害纳税人权益等过错难以完全避免，这些都成为引发税务行政危机的导火索。随着经济市场化进程円益深化和发展，纳税人的法律意识也不断增强，维权意识普遍提高，对税务机关和税务人员的工作不满意时，除了釆取税务行政复议、行政诉讼等方式维护自身合法权益外，可能会发生现场冲突、集体上访等群体性事件，引发税务行政危机。同时，伴随着网络的普及和移动通讯的快速发展，它们在涉税舆情的传播和发挥舆论导向作用过程中发挥着重要的作用，因而涉税舆情也成为了税务部门关注的重点。近几年来，全国税务系统先后发生了好几起引发社会和媒体广泛关注的事件，如一名办税服务厅税务干部与纳税人发生争执，受纳税人辱骂后情绪激动，用剪刀刺死纳税人；某市税务机关因调整个体工商户纳税定额与纳税人发生矛盾，导致发生较大规模的群体性事件；还有人们对“月饼税”的热议引发对税务机关执法的质疑等等，这些都可以称为税务行政危机事件，它们的发生对税务部门的正常管理秩序、部门形象以及公信力造成了严重威胁和负面影响。因此，如何做好税务行政危机管理，已经不仅仅是一种居安思危的理性与智慧，而是实实在在地摆在各级税务机关面前，需要充分加以重视、研究并有效应用的一个重要课题。加强税务行政危机管理，对于成功避免和驾驳各种风险和危机，保障正常的税收工作秩序，营造和征纳关系，提高纳税人税法遵从度，促进服务型税务机关建设均具有重要的现实意义。
(二）国内研究现状
从已有的文献来看，笔者认为引发税务行政危机的主要原因有两个方而，即税收执法的不当与不公、纳税服务的不周与不优。开展税务行政危机管理，不能就危机论危机，仅研究危机出现以后如何处理，而应该把重点放在预防和遏制危机上，从税收执法和纳税服务两个方面入手加强危机管理，通过规范、优质、高效的税收执法和纳税服务，维护纳税人的合法权益，提高纳税人的满意度和税法遵从度，从而有效避免税务行政危机的发生。当前国内对税务行政危机管理的研究，一方面侧重于对税收执法的规范，多从税收执法风险管理的角度，运用风险管理理论，对税收执法风险的防范与控制进行专题研究，如赵东海的《税务行政执法危机及化解对策》。这一类研究较为系统地分析了税收执法风险产生的原因，阐述了税收执法风险的识别、评估、控制理论与技术，最后总结出加强税收执法风险管理的政策措施。事实上，在税收工作中，纳税服务与税收执法密不可分，公平、公正的执法就是最好的纳税服务，纳税服务的理念、措施始终贯穿于税收执法的全过程。税务行政危机的管理，不仅仅要强化执法风险意识，规范税收执法行为，也要不断改进和优化纳税服务，提高纳税人的满意度，两者都不可偏废。因此，这一类研究主要基于税收执法可能存在的风险的防范，对纳税服务质效不高可能导致的风险和引发的危机没有进行考虑、分析。另一方面的研究，侧重于对危机的预防和应对，是就危机谈危机。研究者多运用危机管理的理论，为避免或者减轻危机所带来的严重损害和威胁，从而有组织、有计划地制定、实施一系列管理措施和应对策略，包括危机的预警、危机的规避、危机的控制、危机的解决与危机解决后的复兴等一系列动态过程，如吴敏的《浅议税务行政危机防范与应对》。这类税务行政危机管理的研究主要集中在危机管理机制的构建、社会危机意识的强化、危机管理组织的完善、危机信息的传播与管理等制度与技术层面。诚然，从制度和技术层面对税务行政危机管理的研究是重要的，但仅仅停留于就危机来谈危机管理的层面，最多只能称之为“消极的积极应对”。显然，更符合逻辑、更为有效的方法应该是从更深的层面上或者说要从根本上对税务行政危机管理进行审视和理解。
二、税务行政危机的基本问题
(一)税务行政危机的定义
人类社会始终面临着各种各样的危机，危机始终与人类社会的生产和发展相伴随。可以这样讲，人类文明的发展过程就是回应各种危机挑战的过程。所谓危机，就是这样一种紧急事件或紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成的威胁、损害超出了政府和社会正常状态下的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以预防和应对。税务机关是政府的重要组成部门，税务机关和税务人员在行使税务行政管理权过程中产生的危机称之为税务行政危机，它是社会公共危机的重要内容。与税务相关的危机可以分为税务机关的危机和纳税人的危机。对纳税人而言，主要会面临涉税危机，即纳税人违反税收法律规定被税务稽查或被举报，可能承担相应的经济责任和法律后果的事件，例如刘晓庆涉嫌偷税案。对税务机关而言，税务危机应该包括两个方面，税务部门内部的危机和来自税务部门以外的危机。所谓税务部门内部危机，主要是指因税务机关内部行政管理、人事管理等引发税务工作人员群体上访等事件；所谓外部危机，是指税务机关与纳税人发生征纳矛盾且后果严重的较为重大的事故。本文的研究对象为税务机关的外部危机，因此，税务行政危机的概念应定义为：税务机关因税收执法不当、服务不周、税务人员违纪违法、信息不公开等导致纳税人、社会公众对税务机关执法公平性、公权行使正当性、税收执法能力等产生普遍质疑的紧急事件。税务行政危机的发生，势必会对税务机关带来负面的影响，甚至造成较为严重的后果。第一，发生税务行政危机，首先会直接影响到税务机关正常的工作秩序尤其是征管秩序，而媒体的报道和公众的质疑，也将会对税务部门的公信力和外部形象造成严重影响。第二，征纳冲突、纳税人群体性事件等类型的税务行政危机，可能由于当事人的非理性，会对税务机关、税务人员的财产安全、人身安全造成威胁甚至破坏。
三、公共治理理论与税务行政危机.........10
(一）公共治理理论.........10
(二）公共治理理论与税务行政危机管理.........14
四、公共治理视角下的税收执法管理.........18
(一）规范税务机关税收执法.........18
(二）全面推进政务公开.........21
(三）强化纳税人和第三方对税务机关.........23
五、公共治理视角下的纳税服务管理.........27
(一）充分发挥纳税人需求对服务的导向作用.........27
(二）以纳税人需求为导向优化纳税服务.........30
(三）多方协作共同提高服务质效.........32
结论
本文通过分析国内目前对税务行政危机管理的研究现状，认为税务行政危机管理应从日常税收执法和纳税服务中重点加以预防。在对税务行政危机的表现、原因进行深入剖析的基础上，发现公共治理理论在税务行政危机管理中具有较强的适用性和必要性。因此，从公共治理的角度切入，对税务机关、纳税人、第三方组织如何在税收执法和纳税服务中发挥各自职能，有效预防和化解税务行政危机进行了研究。在税收执法过程中，税务机关除规范自身执法行为，强化内部监督外，应该将纳税人和社会第三方作为税收执法的监督主体，促进其监督职能的发挥，从而增强对税务机关和税务人员执法的限制与约束。纳税人和第三方组织的参与，使税务机关执法更加阳光、透明，执法监督更加直接、有效，从而对防止征纳矛盾和涉税纠纷的发生起到积极作用。在纳税服务工作中，税务机关一方面应主动关切和了解纳税人的服务需求，以需求为导向不断改进和优化纳税服务，另一方面税务机关要加强与其他组织的协作配合，拓展服务资源，共同为纳税人提供优质服务，这样才能保障纳税服务供给的全面、及时、有效，从而促进纳税人满意度和税法遵从度的提高。通过研究，笔者认为在税务行政危机管理中引入公共治理理念是非常必要的，将公共治理导入税收执法和纳税服务，充分利用多个主体各自的优势，多角度发挥治理作用，能够有效地预防和化解税务行政危机。目前税务机关开展行政危机管理的一些做法已经体现了这一研究结论，但未形成系统的理论和广泛的实践，笔者的研究也只是浅尝辄止，需要通过工作实践验证，更需要从参与治理主体的多元化、拓展治理事项的广度和深度以及税务机关与多个治理主体的协作配合等方面进行深入细致地研究和完善。
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