1 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
在 1970 年之前，西方国家普遍使用财务度量的传统绩效评估模型来评估政府部门的绩效。经过一段时间的研究，他们发现单一的财务度量无法反映政府部门的综合绩效情况，与政府部门为人民服务的目的背道而驰，基于财务度量的政府绩效评估系统被认为对提高政府的行政效率，改善政府与人民的关系以及优化政府绩效改革没有帮助。有效的绩效评估模型不是单一的财务度量，而是综合评价。此后，西方国家进行了一系列政府管理改革运动，希望摆脱这种单一度量管理方式。越来越多的政府部门开始研究绩效管理方式，各国政府也开展讨论与研究，公共部门的绩效管理和评估开始受到广泛的关注。如何创新政府绩效管理方法和如何进行政府部门绩效评估已成为现代公共行政领域关注的焦点。
我国是在 1980 年左右开始对绩效评价理论进行研究，在西方政府绩效评估运动改革背景下，我国绩效评价理论与方法已经取得了一些的效果。但是，由于国内对绩效评价的研究起步较晚，可供研究的代表性案例较少，总体而言，我国政府部门绩效评价研究还不完善，在评价结果、评价观念、评价指标体系等方面还不系统，可应用性不强。根据当前政府绩效评价的现状，加大对政府部门绩效的研究迫在眉睫。特别是基层政府部门的绩效评估方式还存在很多缺陷点，部门之间的考核水平存在差距。目前，乡镇政府绩效考核方式主要是目标责任制。所谓目标责任制就是指定考核标准，即考核指标的设定，仍然具有计划经济时代政府设定目标的显著特点。评价指标体系建设不合理，重视经济发展指标的研究，忽视可持续发展和公共服务质量指标的分析，还没有形成系统的理论指导方法。目标的设置大多由政府自己设置，指标选择过于笼统，评价主体单一，评估标准不科学。评价方法的不合理导致评价结果出现错误，实际指导性不强。在评价过程中注重“政绩工程”，形式主义严重，导致一些乡镇官员过于追求“数字升迁”，工作效率下降，工作态度严重扭曲。评价指标体系带有浓厚的政治色彩，服务意识下降，与政府为民服务理念相背离。这种乡镇政府绩效评价指标体系不能提高基层政府绩效，更不能促进农村地区经济社会的整体、稳定和可持续发展。因此，如何建立符合乡镇政府现状的绩效评价指标体系，充分发挥其社会价值，已成为当务之急。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
想要对政府绩效评价进行了解，首先要知道什么是政府绩效评价。KennethPrewitt 认为：为了判断执行效率、管理能力、服务质量、责任和公众的认可程度，对政府部门管理的投入和产出进行评价和划分的绩效水平为政府绩效评价[2]。我国行政学界和学术界对绩效评价指标的理论研究和实践应用比国外晚，国外政府绩效评价相对来说比较成熟。国外关于政府绩效评估及评估指标体系的理论研究和实践比较典型的有 3E 评价法、4E 评价法、英美国政府公共服务绩效评估体系、欧盟国家公共部门的通用评估框架和韩国公共服务绩效评估体系。
（1）3E 评价法
美国会计审计署最早提出 3E 评价方法，该方法首先应用在政府审计工作中。其评价重点由最初的经济审计逐渐转向经济审计、效率审计和效益审计三方面的综合审计，经济、效率、效果的英文单词都以“E”开头[3]。所以，该评价方法后来被学者总结为“3E”评价方法，也是政府绩效评价的初步探索形式。因为这种评价方法具有实用、科学、全面的特点，在英国、瑞典和美国等发达国家得到了广泛使用。
（2）4E 评价法
由于新公共管理运动的逐渐兴起，新公共管理学派开始探索更加有效的绩效管理体系，提出了社会公平的价值观这一新的管理理念，质疑 3E 评价方法的科学性和全面性。随着公民不断追求社会公平价值的重要性，社会公平的指标变得越来越重要，并被很多学者应用到政府绩效评价体系中。Flynn 将这种评价方法称为 4e 评价方法[4]，该方法后来得到了社会的广泛认可。
3）美国国家及州政府绩效评估指标体系
美国政府从 20 世纪 60 年代中期开始实行“规划-计划-预算制度”，具体表现在尼克松政府的目标管理，转变为卡特的零基预算制度，再到里根和老布什政府的全面质量管理，可以看出大多数总统都在任期内推出了相应的改革措施[11]。1993 年美国国会通过了《政府绩效和结果法案》，该法案明确规定，政府绩效评估的目的是提高政府公共服务的质量和效率，这是美国政府首次将绩效管理制度以立法的形式确定下来[5]。1993 年 9 月，克林顿总统签署了《制定顾客服务标准》的行政令，开始进一步落实政府绩效考核方式。到了 1997 年，在“政府绩效与结果法”的影响下，美国绩效评估委员会从质量、经济、效果、效率四个方面构建了一套工作绩效评估体系[6]，该体系主要从能力、结果、成本和生产率等方面制定指标，该指标体系可以评价政府部门和人员的工作绩效，提高了政府部门的工作效率。俄勒冈州政府采用标杆管理法构建了绩效评估体系，主要用来评价州政府的绩效管理方式[7]。该体系高度重视教育、科技、文化、环境等公共服务指标，对政府绩效综合评价具有重要的指导和推动作用。
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2 概念界定与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 基层政府内涵
政府是指管理社会的组织，也是表达国家意愿，下达指令和办理事务的组织。政府的概念一般分为广义和狭义。从广义上讲，政府是行使国家权力的所有机关，包括立法和行政以及司法机关；从狭义上看，政府是指国家的行政机关，代表国家权力的执行机关。为了维护国家安全和主权完整，政府加强国防建设投入，努力解决社会矛盾，消除内部腐败，保护生态环境，引入先进科学技术和经验，鼓励创新和创造，并消除落后产品的生产能力和产量。有利于提升社会生产能力，改善社会治理结构，培养新时代的领导人。在执行城乡协同发展规划以及建立专门机构提高国民的素质，帮助困难群众脱贫致富，促进社会繁荣发展。政府也是国家公共行政权力的标志。政府发布的命令、决定、法规、处罚等，必须参考《宪法》和有关法律的标准，并影响该法的所有适用对象。行政命令的执行依靠国家支援武装部队。广义的政府包括国家立法机关、行政机关、司法机关及其他公共机构，以维护社会稳定，服务人民为宗旨，行使社会公共权力。可以将政府视为制定和执行公共决策的机关，它通常是指国家的各种公共权力机构，包括有权依法制定法律、执行法律的所有公共权力机构。以及法律的解释和适用，即所谓的立法，行政和司法机构。也可以说，“政府是国家权威的体现”。
基层政府，又称基层政权，是指国家权力位于最低行政区域。县（县）和区以下的国家机关，包括乡镇，是统治阶级行使国家权力的机关。它的作用是代表统治阶级行使政治统治，管理社会公共事务。基层政府是国家力量的一部分。与中央政府和省政府相比，这意味着基层政府处于国家权力层级的最底层。中国的基层政权包括农村基层政权和城市基层政权。根据《宪法》和《地方组织法》的规定，农村是指乡镇，民族乡镇。在城市中，是指未划分区域的城市和市政辖区。为了促进行政管理，中国的城市基层政府一般都有自己的地方办事处。在组织结构上，中国的基层政治权力是指乡镇，乡镇和民族乡的人民代表大会和人民政府。
明确基层政府的内涵将有助于接下来有针对性的去考核政府绩效，可以从基层政府的四个维度去评价，具体包括财务、顾客、内部流程、学习与成长，基层政府内涵的丰富性在一定程度也会让评价体系变得丰富。
表 3.1 基于平衡计分卡的基层政府绩效评价体系
2.2 理论基础
2.2.1 政府绩效理论
自 1980 年代中期以来，西方国家为解决公众信任和财政赤字问题，广泛实施了以顾客至上为理念和强化政府责任的政府绩效评价方式，通过实践证明，实行政府绩效管理将有利于政府财政压力得到缓解以及提升政府公信力。西方国家在政府改革过程，随着人们对政府绩效的认识，政府绩效评价的实践与理论也随之丰富起来。西方国家关于政府绩效评价的理解有：
第一类是西方国家对政府绩效评价进行的初步研究后，形成的政府绩效评价理论，主要有：马蒂卢斯特和谢尔登西尔弗认为，“政府绩效评估只是一个术语，适用于评估政府活动并增强对进展和成果的责任感的所有系统性工作。”保罗埃普斯得恩认为，绩效评估是以合理的成本提供有质量产品的方式是政府决策的关键。詹姆斯威尔逊认为，政府绩效评估是一种旨在根据政府部门的结果而不是其投入来判断政府部门的系统。盖布勒与奥斯本认为，政府绩效评估是关于改变按照书中规定行事的政府组织，以及寻求具有使命感的政府，它是要改变以过程为最终导向的控制机制，进而寻求以最终结果为导向的控制机制。
第二类是代表美国颁布有关评估政府绩效的一系列政府报告和法案的具体规定。其中重要规定的有：1997 年的《政府绩效评估基准研究报告》把其定义为：绩效评估是对预期目标的评估过程，包括以下信息：商品和服务的资源投入（产出）效率，产出质量（提供给顾客的效果，顾客的满意度）和结果（与对项目活动后果的承诺相比），政府在对项目的贡献方面目标是具体运营的有效性。1993 年，“美国绩效评估”将政府绩效评估定义为：政府官员应对结果负责，而不仅仅是过程。目的是使政府部门和公务人员不用太受制当下的条条框框，从而充分发挥他们的主动性和积极性，这样他们就可以只对结果负责。美国政府在1993 年发布了政府绩效和结果法案，根据政府绩效评估和法案的目的，来实施可提高政府管理能力和效率方式。政府进行绩效评价是社会公众所期盼的一种方式，其内涵是任务和结果以及顾客为导向，来进行政府部门改革和组织设计方案。
图 2.1 平衡计分卡框架
3 基于平衡计分卡的基层政府绩效评价指标体系构建....................... 15
3.1 构建原则...........................................16
3.2 构建维度................................17
4 麻丘镇政府绩效评价实证分析.......................30
4.1 麻丘镇政府绩效评价现状及存在问题...............................30
4.1.1 麻丘镇政府简介.......................... 30
4.1.2 麻丘镇政府绩效评价现状............................. 30
5 研究结论与研究启示.............................42
5.1 研究结论...........................42
5.2 研究启示.............................42
4 麻丘镇政府绩效评价实证分析
4.1 麻丘镇政府绩效评价现状及存在问题
4.1.1 麻丘镇政府简介
麻丘镇是江西省南昌市高新区下辖的一个镇。麻丘镇是南昌市的“东大门”，是南昌市瑶湖组团、高新区瑶湖生态科技新城的重要腹地。集镇中心片区与城东新地标江西奥体中心、省高校园区隔湖相望，省级公路（昌万公路）和南昌东外环高速（乐温高速）、德昌高速公路在镇域境内横穿纵贯，交通十分便利，使麻丘镇成为南昌市连接昌北机场以及京福高速、沪昆高速等国内重要交通干道的枢纽。麻丘镇有麻丘街居委会和 16 个村委会，122 个自然村，133 个村民小组。2017年，行政区域面积 6523 公顷，常住人口 53260 人[32]。麻丘镇耕地面积 3817.72公顷，其中水田 3573.03 公顷、水浇地 39.51 公顷、旱地 205.18 公顷。2014 年农业总产值 38113 万元，粮食产量 4.36 万吨，蔬菜产量 1.15 万吨；生猪饲养量2.79 万头，牛饲养量 0.46 万头，家禽年饲养量 21.8 万羽。截止于 2015 年 6 月底，城镇最低生活保障户数 197 户，人数 364 人；城乡居民养老保险参保人数为21015 人。供电企业协成供电所（含麻丘、塘南两地）总容量 8.6049 万千伏安，直供顾客 2.344 万户。2014 年完成供电量 5374.2599 万千瓦小时，其中麻丘镇用电量 2291.78 万千瓦。2014 年末，城区道路总长度 20 公里；道路铺装面积 60万平方米。安置区内供自来水约 4000 人。镇区主要道路两侧铺设排水管道 1.5万米。瑶湖郊野公园，覆盖面积约 1500 亩。
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5 研究结论与研究启示
5.1 研究结论
本文简要概述了政府绩效管理的国内外研究情况，在进行相关理论分析后，对于基层政府绩效评价的各个指标进行选取，构建基于平衡计分卡的基层政府绩效评价指标体系。分别从财务、顾客、内部流程、学习与成长四个维度来选取指标，分类选取有代表性的指标。在选取了一定的指标后，运用层次分析法来构建以确定相应的权重。然后以麻丘镇为案例进行实际研究评价，通过模糊综合评价法对问卷后的数据分析来进行打分评价。最后得出结论，麻丘镇的绩效评价结果一般。该套基于平衡计分卡的基层政府绩效评价指标体系构建思路，适应于其他政府部门和企业，可为其提供一定参考借鉴。
中国基层政府绩效评估的发展尚处于萌芽阶段，当前江西省南昌市麻丘镇的整体绩效评价为一般水平，有许多可以提升的方面，针对上文中所提到的当前江西省南昌市麻丘镇绩效评价的一些不足，提出下列对策建议，也为其它基层政府提供参考依据。
（1）加强政府资金管理，促进政府资金使用效率
资金管理是基层政府绩效评价财务维度的重要内容。麻丘镇要对各项资金情况有一个详细的了解，对于不合理的资金进行规范化管理，可以进行设定相应的资金管理准则，并定期对资金使用情况做出报告。预算资金的使用要充分重视，对于当年预算资金的数额及项目要做到心中有数。政府采购节约资金，是政府采购重要的一项内容，小到在政府采购网进行打印纸张的采购，大到在公共资源交易中心货物的招标采购，这对于麻丘镇政府正常运作起到非常重要的作用。所以要提高思想认识，不要有采购的东西反正不是我出钱的想法，要按照政府采购准则规范化采购，多渠道进行对比来确定价格，以保证采购合理且具有较高性价比，从而达到节省政府采购资金。对于专项资金的使用，麻丘镇政府督察人员以及审计人员要及时的跟进，以确保专项资金的开支合理，对于专项账户的资金要进行专户专用，不得出现挪用、盗用等现象，专项工程验收结束后及时划拨资金给相应人员。专项资金还要定期进行公示，设置专项工程群众意见箱和举报热心，以保证政务公开的畅通。另外，还要加强政府资金使用的审批流程，通过细化流程，压实责任，明确分工，让每一笔资金都透明公开。通过多渠道、多方式来提升资金的管理。
参考文献（略）