1 绪论
1.1 研究的背景与意义
1.1.1 研究背景
城乡客运即 N 县除城区以外，村到村、村到乡镇以及乡镇到城区之间的客运。经历了计划经济时代的国营公司运输和改革开放初期以来的全面市场化和个体化经营时期1，N 县城乡客运解决了计划经济时期供给不足和效率不高的问题，但也带来了一系列市场经济本身不能解决的问题：过度竞争、服务质量不高、安全性难以保证、山区和冷线无人问津等市场失灵问题。
此外，N 县城乡客运还存在：城区公交、城乡中巴的政策不统一；各镇乡街道被划分成若干经营区域，负责各经营区域的经营主体也不尽相同，无形中造成了群众换乘次数、出行时间和交通费用的增加；管理主体地位不明晰；客运资源的浪费等问题，不利于城市化进程中城乡交通的融合。
实行城乡客运一体化，对城乡客运线路、企业、场站等各种资源进行功能上的整合以及系统性布局，使组织化和集约化水平得以提高，实现经营主体的公司化、运营公交化、城乡客运线路网络化、票价均等化、服务规范化，逐步消除城乡差距，促进城乡客运有序衔接，是解决N县城乡客运市场运转机制不够完善，城乡客运存在二元结构等问题的理想途径。
同时，要实行城乡客运一体化项目，必须要有财政资金的支持。王敏（2007）认为我国推行政府财政支出绩效评价，其背景因素主要有现实财政收支矛盾、国际示范效应、大众民主意识增强、政策导向四个方面2。其中现实矛盾的凸显，主要表现为财政收入进入中低速增长，财政支出压力增大。财政资金的稀缺，使得深化财政支出绩效评价改革势在必行。因此，如何对城乡客运一体化运营补助项目财政支出进行绩效评价，是一项很重要的工作。
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1.2 研究内容和研究方法
1.2.1 研究内容
本文研究内容包含以下几部分：首先，是对本文研究背景、研究意义、研究内容以及研究方法进行介绍。其次，是对财政支出绩效评价的内涵和主要理论基础作了阐述。然后，结合城乡客运一体化运营补助项目特征，参照国家有关文件要求，构建了城乡客运一体化运营补助项目财政支出绩效评价体系。接着，选用N 县 2016 年度城乡客运一体化运营补助项目进行分析。在分析过程中会简要介绍项目概况，在财政支出绩效评价体系指标权重确立中会运用层次分析法，并计算项目的绩效得分。最后，总结本文观点，给出对应的建议等。本文基本思路与技术线路图如图 1.1 所示：
1.2.2 研究方法
本论文主要运用了以下几种研究方法。
（1）文献阅读法。在阅读前人的研究成果的基础上，了解国内外对财政支出绩效评价方面的研究状况，掌握问题的发展背景，了解可行的技术路线等。
（2）层次分析法。本文运用层次分析法，对财政支出绩效评价指标权重进行计量检验，使得整个指标体系更加科学。
（3）问卷调查法。在 N 县 2016 年度城乡客运一体化运营补助财政支出项目结束后，对该项目的社会公众满意度进行了问卷调查，取得了满意度数据，为开展分析研究提供了支持。
（4）询问查证法。在绩效评价过程中，收集评价项目的资料时，都会与项目相关的人员进行会面，口头或书面询问或查证相关的信息。
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2 相关研究综述
2.1 国外研究综述
依据不同发展阶段，国外相关文献综述如下：
二十世纪前半叶，随着西方各国民主意识的不断增强，西方国家先后建立了监督政府收支活动、从事政府审计的权威机构。有关政府支出绩效评价最早期的著作是分别出版于 1927 年、1938 年和 1947 年的《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》、《市政活动的评价》和《管理行为——管理组织决策过程的研究》(第一版)，前后两部著作的作者分别是 Ridley 和 Simon，中间这部著作是Ridley 和 Simon 合作完成的。这三部著作建议进行政府支出评价以改进政府行政效率。这一时期对财政支出的审计，主要是合法性、合规性审查，还未涉及合理性、效率性，却是开了政府绩效评价历史的先河。
二十世纪六十年代，各国行政机构膨胀，政府财政收支矛盾日益加剧。在这种情况下，政府财政支出效率、有效性，成为西方国家财政支出审计的新方向。这一时期，美国对政府工作的审计重心，从单一指标扩展到多重指标，具有代表性的是国防部实行的计划——项目——预算系统(PPBS)。该系统要求量化项目结果，收集投入、产出等信息，结合各部门自身职能，运用系统分析方法，以便对项目结果的经济性、效率性、效果性进行评价。
二十世纪七十年代的经济衰退，使财政供给更加吃紧，美国制定“联邦政府生产率测定方案”(The Federal Government Productivity Measurement)，使绩效评价进一步走向经常化、系统化、规范化。1979 年，英国政府推行改革，开展了著名的“雷纳评审”(Rayne Scrutiny Programme)，开始关注政府部门的产出和结果。
二十世纪八十年代，新公共管理运动应运而生，综合绩效评价开始出现，并坚持结果导向，简化了程序。1982 年，英国公布了著名的“财务管理新方案”(Financial Management Initiatives)。次年，英国卫生与社会保障部提出了系统的绩效评价方案。这一时期，美国正式成立俄勒冈进步委员会(Oregon Progress Bo-ard，OPB)，推进标杆管理法：在制定了一套科学、全面、合理的指标体系的基础上，确定标杆，结果比较，总结评估，作出调整，达到标杆水平，确定更高标杆。1982 年，由 Tom Peters 和 Robert Waterman 合著的《追求卓越》，使政府部门开始关注顾客满意以及质量的重要性。
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2.2 国内研究综述
依据研究内容的不同，国内研究文献主要有以下这些：
（1）按财政支出绩效评价对象划分
陈文学(2004)、卢静(2005)认为可以分为：综合、部门、单位和项目绩效评价；徐一心等(2003)认为可以分成：总体、分类和项目绩效评价；李进省、项勇、张辉（2015）认为，应按项目的进展阶段、财政经费支出功能、产出性质三个维度分类，建立指标体系，作为绩效评价工作的起点和基础。
（2）按财政支出绩效评价应遵循的原则划分
吕春建(2001)认为包括真实性、实用性、科学合理性、简便、效用原则。徐晨阳、王华梅(2004)认为包括六个结合原则：科学性与操作性、现实性与前瞻性、广泛性与一般性、公平与效率、定性与定量分析、动态和静态指标相结合。
（3）按财政支出绩效评价方法的使用划分
杨京星（2004）认为评价方法：综合评价法、成本——效益分析法、公众评判法、最低成本法、因素分析法等。谢虹（2007）运用层次分析法，选择了合适的指标群，建立了评价指标体系，对科技财政支出绩效作了示范评价。乔久华、鲁春艳、宋恬静、姚晖（2014）认为平衡计分卡法、因子分析法、层次分析法等方法在理论分析上的优势逐渐显现出来，有望进一步应用。陈静（2016）通过项目的实务工作，总结了现场工作中采用的方法、遇到的问题，提出来相应的建议；孙善林、彭灿（2017）通过调查问卷和统计分析来建立绩效评价体系。
（4）按照财政支出绩效评价指标划分
评价指标包括定量、定性指标。定量指标又包含基本(通用)指标、个性(选定)指标。定性指标不能采用数学计量方法，只能采取描述对象的方法来反映评价结果。郭亚军、何延芳(2004)建立了结构类、规模类、效果类指标。辽宁省财政厅东北大学联合课题组(2004)提出拉动系数概念，通过拉动(启动)社会资金的投入所产生的经济社会效益，来评价财政支出的效率。余振乾、余小方(2005)认为，应将运作过程、投入目标也作为评价对象，从项目立项、项目管理、项目完成情况和取得的经济社会效益等方面建立指标体系；胡勇（2007）借鉴西方经验，深入研究了财政支出绩效评价指标；高秀慧、杨庆东（2018）运用层次分析法构建了机床设计的评价指标；龚骥堃（2013）强调须细化和强化绩效指标环节；财政部共性指标体系框架，为共性指标的设计提供了参考。
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3 财政支出绩效评价的相关理论、原则与方法................................. 9 3.1 财政支出绩效评价的相关概念........................................9
3.2 财政支出绩效评价理论基础............................9
4 城乡客运一体化运营补助项目财政支出绩效评价体系构建.............13
4.1 城乡客运一体化运营补助项目总体情况................................13
4.2 城乡客运一体化运营补助项目财政支出绩效评价指标体系................ 13
5 城乡客运一体化运营补助项目财政支出绩效评价分析............................25
5.1 N 县城乡客运一体化运营补助项目财政支出绩效评价数据来源...............25
5.2 N 县城乡客运一体化运营补助项目财政支出绩效评价指标权重的确定.............. 25
5 城乡客运一体化运营补助项目财政支出绩效评价分析
5.1 N 县城乡客运一体化运营补助项目财政支出绩效评价数据来源
N县城乡客运一体化运营补助项目财政支出绩效评价的项目立项、项目目标、投入管理、财务管理、项目实施、项目产出、项目效益情况等指标的有关数据资料信息，主要来源于N县交通局、8家民营企业和县公交公司。项目社会公众或服务对象满意度的指标数据由问卷调查的方式取得。
层次分析法(Analytical Hierarchy Process即AHP)是美国著名运筹学家托马斯·萨蒂（T．L．Saaty）在二十世纪七十年代提出的运筹方法。它的决策过程是：分解、判断、综合。复杂的问题被层次分析法分解为各个因素，各因素又按支配顺序组成层次分明的阶梯结构，通过相对重要性的标度，构造出判断矩阵，从而计算出各因素占其支配因素的权重。
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6.1 研究结论
通过学习相关的文献资料，本文梳理了国外和国内关于财政支出绩效评价研究脉络，阐释了有关概念、理论基础、原则和方法等，结合N县城乡客运一体化运营补助项目，设立了该项目财政支出绩效评价指标体系，并基于该项目的2016年度数据开展分析研究。研究结论如下所述：
（1）对N县城乡客运一体化运营补助项目进行财政支出绩效评价，关键环节是建立一套适合该项目的绩效评价指标体系。指标设置既要参考以往的指标体系框架，又要充分结合城乡客运一体化运营补助项目的特点。在框架设置上主要从项目决策、项目管理和项目效益三方面来构建，进而细化成51个末级指标（其中7个为三级指标，44个为四级指标），尽量做到全面、客观、细致地进行绩效评价。
（2）通过比较众多的绩效评价方法，考虑到N县城乡客运一体化运营补助项目的实际情况，选取了层次分析法来确定各个层次指标的权重系数。
（3）通过分析，N县城乡客运一体化运营补助项目财政支出绩效评价的综合绩效值为4.198分，对应的评价等级为良好。N县城乡客运一体化运营补助项目财政支出绩效评价的末级指标有51个，其中17个末级指标得分为5分，其余34个指标均有不同程度的扣分。
（4）通过分析研究，N县城乡客运一体化运营补助项目取得了六方面的成效：城乡客运票价有所降低；自然村通车率有所提高；城乡客运资源得到了一定程度的整合；城乡客运车辆得到大幅更新；城乡客运线路成倍增加；城乡客运行业的信息化管理水平显著提升。
（5）通过分析研究，N县城乡客运一体化运营补助项目还存在七个方面的问题：城乡客运资源整合不够彻底；城乡客运票价补助实施办法不够完善；山区冷线运营补贴政策和监管不够完善；审核机构的补助审核方法不够完善，审核费用未按实际工作量结算；山区线路和冷线认定存在偏差，补贴金额核算工作需要加强；招标管理存在瑕疵，部门审核责任有待落实；运营服务不够规范，客运企业涉税风险不容忽视。
参考文献（略）