1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
2017 年 3 月国家出台《电影产业促进法》，将影视产业作为我国文化产业发展的代表性产业进行推动；随后上海推出《电影产业实施办法》、“文创 50 条”等文件，提出要将影视产业作为上海未来在文化产业领域中的发展重点，着力提升上海影视产业及影视作品在国内外影视市场的竞争力；2019 年上海市电影局局长胡劲军强调了在上海“建设全球影视创制中心”的目标，提出把“上海出品”做成品牌，打造上海电影的工业体系和人才培养两大闭环。推动影视产业发展，提升上海影视产业的竞争力已经成为上海市政府接下来的文化产业发展工作重点。
影视产业不仅是上海发展文化产业的重要落脚点，更是国家选定的代表性产业，而影视产业之所以成为国家发展文化产业的重点，不仅在于其快速增长的经济效益，更在于其蕴含的意识形态属性，并且这一属性在各类文化产业类型中特点最为突出1。影视作品不仅能够展现特定文化背景下人们的生活方式和习俗，展现国家的文化特殊性、为国民塑造文化身份及其认同感，更能展现一国文化的创造性。提高影视产业竞争力已经成为提高国家文化软实力、塑造国家形象的重要手段，也是对外传播中国价值、讲好中国故事的重要渠道。
2018 年国家电影局的统计数据显示，我国 2018 年度电影票房总计 609.76亿元，其中国产电影票房收入占 62.15%，有 44 部实现票房过亿。2《2018 电影票房统计数据》报告显示，中国是全球除美国、加拿大之外的第一大票房市场，排名第二的日本票房收益不到中国的三分之一。3中国影视产业在国际市场中已经具有较强的竞争力；然而作为中国电影的发祥地之一的上海，其影视产业竞争力在国内尚不显著，在当下的竞争优势远远不及其曾经在中国影视发展历史上具有的辉煌。2018 年国内票房排名前十的电影，四部有上海影视企业参与出品，仅有一部完全由上海的影视企业制片出品。上海影视产业现阶段的竞争力与上海在我国影视产业发展历程中的历史地位、上海当今的城市形象和城市影响力出现明显错位，上海市政府在迫切需要提升上海影视产业竞争力，更借此更新上海的城市形象，提升上海在全球竞争中的影响力。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 政府职能研究发展
政府职能是指政府在社会政治经济发展中所扮演的角色、所履行的职责和所起的作用，是政府活动的基本方向，1政府研究的核心问题就是政府职能及其发挥的问题2。西方对于政府职能的研究远远早于我国，其政府职能理论已经经历了漫长的发展演变。从亚当斯密的“守夜人理论”到凯恩斯的“适度干预理论”再到新自由主义理论，西方对政府职能的讨论一直围绕市场和政府的权利范围展开。而我国学者的政府职能研究则结合我国的中国特色社会主义理论体系和独特国情进行分析：从统管一切的政治型政府转变为提供制度支持、推动改革开放的经济型政府，再到有限型、服务型政府。
“政府职能”曾是学界的研究热点，仅 2014 年一年内就涌现了 1700 余篇学术文章，成为近十年来研究的峰值1，近两年热度有所减退。在研究政府职能发挥与产业推动方向上，我国学者的研究大多与“政府职能转变”、“服务型政府”、“公共服务”和“地方政府”等问题相关。王连伟（2014）提出要改革行政审批制度以向市场放权、调动社会组织治理向社会让权、用权力制约机制实现横向分权、明晰各层级政府权责边界确保纵向移权等举措，将政府职权深层次细分，推动政府职能转变。2徐浩萍（2007）提出，在“可预期效应”的影响下，非国有企业的权益资本成本与政府在企业经营管理中的经济参与程度直接相关，政府的参与低，企业的成本也就越低。3面对企业间的竞争，政府应充当起规则制定者的角色，尽量避免参与到市场竞争中去。李子伦（2015）认为，政府职能对产业结构升级的影响主要体现在经济体制、产业政策以及能支持产业结构升级建设的财政政策三个方面。4蔡长昆（2015）从交易成本政治学视角探讨了我国政府职能转变的核心机制，并提出是政府的利益动机与经济社会组织发展的目标相互作用，在谈判与协商中促成了政府职能的变迁。5王浦劬（2015）提出我国政府职能的转变和发挥不仅需要权责统一的行政机制和行政程序法律制度，还要依靠科学严格的监督评估和究责机制。6陆永娟（2014）对地方政府发挥其职能所使用的治理工具进行研究，从工具层面探讨了我国地方政府在职能发挥中的问题和优化路径，提出要通过工具理性推动地方政府的职能发挥、激励社会组织成熟。
政府角色定位研究较少且大多与政府职能转变相关，往往仅从学理或政策角度展开分析论述，少有结合产业实践的跨领域研究，将政府职能与影视产业竞争力提升结合的研究更是少之又少，大多也比较陈旧，已不能适应当今影视产业竞争力的塑造和提升方向，也不能为政府进一步推动上海影视产业培育和发展竞争优势提供有力的政策决策支持。
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2 相关概念与理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 影视产业
影视产业通常是指电影和电视剧产业，包括相关影视作品的制作、发行、放映活动及其衍生品，以及影院、卫视等放映场所或放映渠道的发展建设。然而随着我国网络放映渠道的发展以及网络剧、网络大电影等多样影视作品形态的不断涌现，传统的影视产业的界定已远远不足以涵盖现有影视产业的产业规模和产品形态，因此本文中提及的“影视产业”，不仅包含传统的电影、电视剧相关产业，还吸纳了网络剧、网络大电影等影视作品的制作、放映、作品衍生等产业，将快速发展的网络放映平台、短视频平台等丰富到影视作品的放映渠道中，形成一个兼有传统影视产业内涵和以互联网为载体的影视产业新形态的内涵更广泛的影视产业界定。
传统影视产业是文化产业的一部分，其作品中具有浓郁的文化属性。在丰富了网络渠道传播的载体和形态后，网络影视产业的加入更使影视产业作品中的文化属性获得了更广泛的传播空间，使得影视作品的影响范围随互联网覆盖到全球，其蕴含的文化特征也会随影视作品在全球的传播而得以形成文化影响力。影视产业在文化产业中的核心地位得到进一步加强，这也正是国家将影视产业作为代表性文化产业来着力发展建设的重要出发点。
2.1.2 产业竞争力
产业竞争力是指某国或某一地区的某个特定产业相对于其他国家或地区的同一产业在生产效率、满足市场需求、持续获利等方面所体现的竞争能力。1其关注的核心内容就是产业竞争优势，通过在企业、产品、市场需求、相关产业等方面的生产力对比，研究某一国家或地区为什么能够在特定产业或领域的竞争中取得成功的问题。
关于竞争力的定义，从企业角度、政治学角度、经济学角度都有各自不同的界定，迈克尔·波特并没有试图在各界缺乏共识的定义上给出自己的诠释，而是提出产业竞争力的实质是某一国家或地区的特定产业在与其竞争对手竞争的过程中，能够不断在生产率中胜过对手。在区域竞争（尤其是国际竞争）中能够脱颖而出的产业，其竞争优势往往集中在特定产品或产业环节上，企业凭借高于同类竞争者的生产率取得市场占有率上的优势，最终体现在产品、企业及产业的市场实现能力上。
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2.2 理论基础
2.2.1 钻石模型
迈克尔·波特在对 10 个国家、上百种产业进行历史研究后，归纳出用以分析如何在特定产业领域建立竞争力的“钻石模型”。波特认为汇率利率、劳动力成本、国家资源和政府政策都不是产业竞争力的决定因素，他将产业内部划分为生产要素、需求条件、相关及支持性产业、企业战略结构及同业竞争四个要素，将机会和政府作为产业外部的重要影响因素，绘制出包含四个关键要素和两个外部要素互相作用、相互影响的“钻石模型”框架（见下图）。
图 1 迈克尔·波特的“钻石模型”
机会要素通常是指技术、战争、国外市场需求等方面出现重大变革或突破。这些情况很难人为控制或预测，但却能为产业竞争优势的提升创造巨大的外在条件和可能性。一旦有机会要素出现，就可能引发产业结构调整、成为新兴产业或企业超越原有竞争者的契机。
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3上海影视产业竞争力现状 ......................................... 16
3.1生产要素层面 ................................... 16
3.1.1产业用地不占优势 ................................ 16
3.1.2资本市场压力增长 ...................... 18
4上海市政府的影视产业政策及其角色定位 ................................. 27
4.1生产要素层面提供资源支持 ..................................... 27
4.1.1开发基础设施资源 ............................... 27
4.1.2提供资本资源支持 .................................. 28
5上海影视产业竞争力提升中的政府行为问题及原因 ....................................... 37
5.1减税与融资政策力度偏低 ......................................... 37
5.1.1减税补贴政策不适于产业现状 ............................. 37
5.1.2配套金融服务重视程度不高 .............................. 38
5 上海影视产业竞争力提升中的政府行为问题及原因
5.1 减税与融资政策力度偏低
5.1.1 减税补贴政策不适于产业现状
上海的总体经济结构和税收体系已经成型，很难为了发展影视产业这一目标而制定专门的税收优惠政策。现阶段，发展松江科技影都的税收减免和其他优惠扶持政策，均是由松江区政府负责制定和执行的，相比于其他省市（比如浙江、山东等）在发展影视产业时提供省市层级的扶持优惠和税收减免政策，松江仅凭一个区级财政支持还远远不够。尽管先后出台了《上海科技影都总体概念规划》和“科技影都发展政策”，其 16 条扶持措施覆盖了企业落户、重点项目建设、公共服务平台建设、鼓励科技创新、奖励重点剧本创作、支持影视后期制作等多项影视产业重点环节，但几十万到几百万的扶持资金对于整个影视产业的带动效应仍然十分有限，尤其是对大型影视公司。也正是因为这个原因，尽管松江目前已经积聚了 7000 多家影视公司，但从头部的创意公司到后期公司都没有出现全国知名的品牌，也难以对抗早已形成规模的以北京为代表的后期制作公司聚集优势和以浙江横店为代表的大型产业园区及其配套服务优势。
一个产业要在国内市场形成强有力的竞争优势，可能需要 10 年或更长的时间，而松江区政府在公布松江“科技影都发展政策”时还设定了补贴扶持政策的有效期限，仅到 2024 年 9 月 5 日，这就意味着 16 条扶持政策只在 5 年内有效。可由此见松江区政府希望对“科技影都”的扶持能在五年内收到成效。这种依靠短期补贴来吸引企业落户和产业投资的方式是我国政府扶持一个产业发展的常见举措，但这种建立在补贴基础上的投资于产业的竞争优势塑造而言其实是不利的。一个具备竞争优势的产业一定是能为当地乃至为国家创造经济收益的，依靠政府补贴塑造竞争优势已是本末倒置，短期的补贴保护只会使产业创新的技能受挫、腐蚀企业的平均经济生产力，导致企业产生依赖心理和逃避心理。这类凭借政府补贴吸引来的落户企业，等扶持政策到期之后，很有可能变成空壳企业甚至一哄而散。曾经凭借税收优惠政策吸引大量影视公司注册落户的霍尔果斯，就是一个典型的负面案例。
表 1 上海主要影视摄制基地建设情况及主题特色
6 上海影视产业竞争力提升的政府角色定位及职能发挥建议
6.1 以金融和高校优势提升生产要素
6.1.1 引导金融资本在产业中的配置
产业的发展离不开资本的投入，发展初期阶段的产业自身对资本的吸引能力相对较弱。北京是我国的重要影视产业发展中心，产业人才聚集、企业集群，但其金融实力略逊于上海，上海已有的金融优势将成为在发展影视产业过程中的重要竞争优势塑造点。上海作为我国的金融中心，已经拥有了国际化基因和科技研发应用层面的优势，但这些优势很难主动对影视产业产生影响，必须由政府从中协调，通过税制减免、提供帮扶措施等方式帮助企业吸引资本注入，引导资本在产业中的持续投资和资源配置优化。
政府可以通过适当的减税、补贴、奖励等政策降低投资成本，让产业的企业获得更高的经济效益，但对此类政策的布局和力度一定要慎之又慎。没有一个成熟产业的竞争优势是建立在政府的补贴、奖励政策之上的，恰恰相反，政府的持续补贴反而会让企业的注意力集中在补贴获取导向，而非真正的产业竞争力所在，长期之下反而导致产业的长期萎靡。
在提高企业主动向着经济效益增长而努力的层面上，减税政策的正面促进效果往往优于补贴政策。同样是对企业的发展给予帮扶，补贴政策可能会损伤企业的内在自我驱动力，而减税政策却是正向的鼓励，能够刺激企业的内在驱动力进一步提高。另外，政府利用专项基金或引导资本投资教育研究和高级基础设施建设等做法，也是一种间接的补贴行为。政府通过将资本和资源投入到改善企业发展基础设施等具有较大外部性的领域，一方面为上海影视产业的发展打好资源要素基础，另一方面也能为企业提供更为适宜的成长环境，进一步刺激产业竞争。
参考文献（略）