政府购买服务中的公共性流失及对策研究

本文发现，在这个过程中公共性流失的问题比较突出。当政府部门选择公共服务的承接者时，出现价值观、自利性与公共性之间的矛盾，社会组织在承担服务供给时，出现组织能力、逐利性与公共性之间的冲突，公民在参与政府购买服务时，出现参与意识、主客观信任度与公共性之间的不可避免的抵触，深入找寻政府购买服务在公共性流失方面的问题及原因，并对此提出了一些可行性对策，以改善公共性流失问题，保障服务的公共性，实现公共服务均等化。

第一章 政府购买服务中的公共性概述

第一节 政府购买服务的理论阐释
政府由于缺失某些机制，无法最佳进行资源配置，而出现重复投资、盲目建设、无视服务成本，降低服务质量等现象。随着世界范围内改革公共事务管理，在对公民、社会、市场和政府的关系处理上，政府职能将不断被下放到基层的社会组织中，发生一系列的变化。政府购买服务逐渐成为当代西方公共管理研究领域的重要课题。
一、政府购买服务的兴起与发展
西方国家是从以社会提供为主，例如慈善机构或者教会，到以政府提供为主，再到由政府和社会组织共同提供。我国政府购买服务面临既要降低成本，提升服务质量与效率，但又不过度扩大行政机构的情况，政府职能的变化就要匹配公共服务需求的增加。
（一）国外发展概况
西方政府从中世纪开始关注贫困群体，向在社会低层的穷人提供生活的基本帮助，这一时期主要的社会力量是慈善机构或者教会。这些组织需要提供大量的公共服务，比如收养被遗弃的儿童或者帮助生活难以温饱的穷人等。工业革命发生后，工业化和城镇化使得社会问题严重，出现公共卫生环境脏乱、基础设施供应短缺等现象。英国开始提供社会服务，社会组织承担剩余小部分，由政府承担大部分的提供。但八十年代后，有人对这种方式心存疑虑。人们认为政府为主要的去提供服务职能，国家会增加支出，认为要精简政府，对待公共服务，只需“激活或保障”即可。①这种质疑掀起了政府进行市场化改革的浪潮。
1979 年，英国政府开始进行改革，公共服务领域开始了以市场为导向的改革。在提供公共服务工作中加入市场竞争规则，不过其中大部分是非营利性的外包提供商。之后其他发达国家也相继改革，推行政府购买公共服务。
1982 年以后，法国开始改革地方政府，社会服务主要由外包供应商提供，改变了社会服务大多由政府人员承担的情况，逐渐改变政府占据公用事业的现象。澳大利亚把 400 多家教育、培训、就业、青年事业部的公共就业服务机构全部民营化，成立全国就业服务有限公司，并将九千多名公务员性质的工作人员放入了人才市场，这些民营化后的机构将通过竞争得到业务。
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第二节 政府购买服务中的公共性涵义阐释
公共性思想最早从古希腊时期发源，经过阿伦特、哈贝马斯、罗尔斯等人的阐释，不断的发展演变，从最初的政治哲学领域发展至各学科均有涉及。
一、“公共性”的一般性涵义
公共性是当前公共管理学、政治学、社会学、哲学等学科关注的重点问题，同时，各学科领域就其内涵并未形成统一的共识。大体而言，关于公共性内涵形成了公共利益说、公平正义说、公共领域说等代表性观点。
公共利益说：古希腊时期，亚里士多德提出，城邦的出现为了实现善与正义，通过城邦可以做出对公众有利的决定，正当政体和变态政体的区分标准是看城邦能否照顾到普遍人的共同利益。①西塞罗强调了“利益的共同”，虽然不能完全等同于“公共利益”，但“公共利益”的概念已经逐渐显露。其他公共性内涵的相关概念评析中也涉及了“公共利益”。孙柏瑛认为，人民将权力委托给政府行使，政府就要站在人民的角度，考虑到人民的公共利益，这能够体现人民的意志②；王乐夫认为，政府在行使公权力时要以公平正义为原则和尺度，从公共利益出发制定符合社会公众的政策，公开透明地行使权力，以公共利益为导向③等。
公共正义说：公平正义的理念一直存在于各学者的对公共性内涵的认知中。罗尔斯对公平正义的问题非常重视，关心处境最糟糕的人的利益问题，分配公正是核心。④弗雷德里克森十分追求公平正义，认为社会公平是效率和经济之外的第三个公共行政的理论之柱。在新公共服务中，虽然效率的重要性已经被肯定，但效率的实现要基于尊重公共服务理想，基于尊重核心地位的人以及尊重诸如公正、公平、回应性、尊重、授权和承诺这样的价值观。
公共领域说：阿伦特强调公共领域具有的公开性十分重要，人们在开放的领域可以平等理性地进行对话，讨论共同关心的利益问题，追求共同理想。哈贝马斯也强调“公共领域”“交往理性”等概念，人们在公开的场合谈论公共利益相关的话题，理性地达成一致，可以帮助权力机关在决策时不会偏离合法性与合理性。在公共行政中，政府私营化，通过参与和协作激发责任感、提升效率。
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第二章 政府购买服务中的公共性流失概述

第一节 政府购买服务的公共性本质及流失涵义
政府购买服务过程中，要时刻以公民需求为导向，利用市场化的竞争，达到针对性的提供服务的目的，保证公共服务供给的效率，让公民享受到切实有效的公共服务，真正认可政府购买服务的工作。
一、公共性：政府购买服务的本质属性与必然诉求
政府组织可以理性地整合社会不同群体的利益需求，配合市场优化社会资源配置，代表公民的意志行使决策权力。这要求政府官员在运用公权力制定和执行公共政策，从事社会管理活动时，要从社会公共利益出发，秉持公平正义、民主平等的理念，并且接受公民的监督。
（一）公共性是政府自身的基本特
征最基本特征是公共性，这是政府购买服务的行为依据。由政府提供公共服务，除了要保证服务的质量和效率，也要关注公共利益的实现和公共价值的体现。随着社会的不断发展，政府的公共性在不断增强，尤其要重视公共服务的购买工作，保证服务的生产过程、服务的提供过程以及服务的供给过程，因为这一系列的过程中可能出现公共性流失的现象，所以要一直从公共利益出发，以公民的利益为导向，才能防止公共性流失的现象继续出现。
（二）公共性是公共服务的内在属性
政府了解到公民的需求后提供服务，为了维护社会公共利益，政府购买的底线是不损害服务的公共性①，如果偏离了这一属性，服务的效率再高也不能算是对社会公共需求的回应，甚至可能适得其反。政府或社会组织在生产分配公共服务时，重视公平正义的价值标准，并且将这样的价值观融入自己的行为中，以达到满足公民的共同利益，实现社会福利的整体提高，这是公共性的一种体现。
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第二节 政府购买服务中的公共性流失的渠道
政府的政治行为具有公共性，可以对公共服务购买的种类、数量、质量等进行决策，但完成具体生产、交易、供给等事项的是市场中的社会组织，这就可能出现市场逐利性侵蚀公共服务的公共性。制定规则的政府官员可能利用公权力获取额外收益，社会组织过度依赖政府以获得承接工作，公民在购买发生后都不甚了解或几乎不知晓购买服务的情况，出现缺位的现象。
一、政府在购买服务工作中公共性流失的渠道
政府的基本职能之一是提供公共服务，以前是由政府垄断性供给，社会力量不参与服务供给。随着经济社会的发展，政府实行改革转变，主张要充分调动发挥社会力量，利用市场机制提供公共服务。但在这个过程中，政府可能会使用行政命令等方式，造成公共性的流失。
（一）行政性指令购买
在政府购买服务中，虽然强调要实行市场化，利用竞争机制择优进行社会组织供给公共服务，但有些政府只是停留在形式上，选择承接提供公共服务的组织，并对组织进行管控。②对政府的内部机构或者直属于政府的事业单位，政府会通过“内部关系”避开竞争性流程，如公开申报、匿名评审、择优立项等，直接签订购买合同，这种合同实质上是“非竞争”“定向化”的。对体制为的社会组织或企业，政府会凭借自身的政策优势、权力优势等，介入并干预社会组织的正常生产活动，并且为了能够更好地干预，政府还会通过正式或非正式的制度规则，将这些社会组织或企业的组织架构或运营规则向传统事业单位转化。
（二）全盘进行购买
在改革发展的过程中，政府和社会组织已经对政府购买服务的整体工作已经比较熟悉，有些政府甚至于利用购买服务谋取私利，购买一些不属于政府提供范围的非公共服务。“政府购买服务的重点是教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育和残疾人服务等基本公共服务领域。”但个别地方政府泛化购买范围，在各领域大量采取购买模式，滥用购买规则，甚至违规操作。这些情况不仅没有使社会组织变得强大，而且增加了金融风险，削弱了公众对公共服务购买的信心。
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第三章 政府购买服务中公共性流失的表现及成因......................25
第一节 政府购买服务中的公共性流失的表现................................25
一、 政府规划及决策的公共性流失表现........................ 25
二、 社会组织承担及实施的公共性流失表现...............................27
第四章 政府购买服务中规避公共性流失的对策.................34
第一节 强化政府职能的公共性.............................. 34
一、 转变政府的传统管理观念...................34
二、 增加购买服务的制度供给...........................34

第四章 政府购买服务中规避公共性流失的对策

第一节 强化政府职能的公共性
政府最根本的属性是公共性，要追求公平、正义，政府部门要有责任意识，行政人员遵守职业道德，承担好政府购买服务中对内容选择和管理监督的责任。这是政府公共性的要求，也是以政府公共性为保障的。
一、转变政府的传统管理观念
我国从传统的垄断提供公共服务，改革发展由多元化主体提供公共服务，虽然单一提供主体有了改变，但是市场化竞争机制建立不完全，这种供给机制仍然发展不完善，没有根本改善政府垄断的格局。所以政府首先要转变传统的管理观念，信任社会组织，放弃对社会组织的实质性或者隐性的管控，将社会组织真正看作合作伙伴，而不是控制多于鼓励。①政府要树立对社会组织的服务意识，培育扶持社会组织的生存发展，在购买服务时，以社会组织的业务能力和社会公信力作为选择标准，而不是以传统选好选择和自己有裙带关系，或者更容易干涉控制的社会组织。当政府出现倾向性，倾向于选择自己熟悉或者信任的社会组织。
二、增加购买服务的制度供给
打好政府购买服务的基础，保障公共性的完整，就要完善相关的法律法规，增加购买服务的制度供给。每个组织在行事过程中，不能仅仅是靠上级的命令，按章可循地去执行具体的事情，还要有规则的约束，有了具体可行的规则，组织才能正确地做事。②我国现行的采购法及其实施条例对购买服务不够细化，要从制度层面进一步明确，让合同管理、绩效监督等做到有法可依、有章可循，对于损害公共利益，造成公共性流失的行为进行问责，切实有效地制约权力的运用，保障政府职能的公共性。在法国，政府会制定新的立法或优惠政策，鼓励社会组织发展。
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结论
政府购买服务是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，是新时代全面深化改革的必然要求，对于社会治理创新，促进政府职能转变，提升公共服务质量具有重要价值意义。我国在借鉴西方经验，进行公共服务供给机制的创新过程中，要以实际情况出发，遵从我国的政治体制和运行机制，改善政府绩效，满足公民需求，实现社会公共利益目标。随着不断深入推进政府购买服务的工作，本文发现，在这个过程中公共性流失的问题比较突出。当政府部门选择公共服务的承接者时，出现价值观、自利性与公共性之间的矛盾，社会组织在承担服务供给时，出现组织能力、逐利性与公共性之间的冲突，公民在参与政府购买服务时，出现参与意识、主客观信任度与公共性之间的不可避免的抵触，深入找寻政府购买服务在公共性流失方面的问题及原因，并对此提出了一些可行性对策，以改善公共性流失问题，保障服务的公共性，实现公共服务均等化。
参考文献（略）