一、 绪论
（一） 研究背景与研究意义
1、 研究背景
“国以民为本，民以食为天，”食品安全不仅反映出人们对于幸福生活的美好追求，同时也影响着经济社会发展和政治局面的稳定。随着我国社会经济建设水平的不断提高，人们的生活水平和方式也获得了极大的改善，从过去的吃不饱、吃不好逐渐转变为现在的吃得饱、吃得好，更重要的是要吃的安全而且有营养。习近平总书记曾在中央农村工作会议上强调：“能否在食品安全上给予老百姓满意的交代，是对党和国家执政能力的重大考验。”这一点也正好契合了党的十九大报告提出的我国目前社会的主要矛盾，即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。结合食品安全问题来说，这也体现了人们对于更高标准的食品安全的要求。2015 年全国人大常委会第十四次会议对《食品安全法》进行修订，全国各地依次根据当地的实际，制定相应的食品安全条例，对于中小学食堂管理也提出了更高标准的要求，进一步提升了学校食品安全有关的服务和质量。现修订的《中华人民共和国食品安全法》于 2019 年 12 月 1 日正式实施，这也是进一步从法律层面规范了食品安全的相关条例。
随着全面建成小康社会逐步来到了收官阶段，食品的供己也基本进入到一个供应相对稳定并且较为充足的阶段，但食品安全问题仍然层出不穷，得到不到根本的防治。近年来发生了多起重大的食品安全事件，例如 2015 年走私的“僵尸肉”、2016 年曝光的“饿了么”外卖、2017 年清查的劣质调料、“脚臭盐”以及镉污染大米等事件。这些令人触目惊心的食品安全事件对人们的生活、社会经济的发展甚至政治局面的稳定造成了恶劣的影响。与此同时，我国的校园食品安全问题形势也不容乐观，尤其是涉及到中小学食堂食品安全问题。根据统计显示，自 2013 年至今，我国各地共计发生 50 多起严重的中小学生食物中毒事件，例如2014 年 5 月，海口市某幼儿园发生疑似细菌性食物中毒，69 人符合疑似中毒病例，2017 年 9 月陕西省某小学 15 名学生集体出现疑似食物中毒症状。从校园食品安全事件所涉及的主要问题分布情况来看，主要涉及食源性疾病、食材过期变质、后厨管理乱象等情况。①在全国各地，像这样的案例比比皆是，校园食品安全问题的频发给全社会和各级政府监管部门敲响了警钟。维护学校食堂食品安全，保障学生的身心健康既是一个民心工程又是民生工程，要努力扩大宣传范围，使学生和家长意识到食品安全的重要性，通过实施严格的食品安全监管手段，尽可能地避免学校食品安全事故的发生。
......................
（二） 文献综述
近年来，全球范围内的各类食品安全事件屡见不鲜，食品安全问题逐渐引起社会的广泛关注，广大学者也针对该问题进行了相应的研究，并形成大量可借鉴的理论成果。本部分就当前国内外专家学者对于食品安全问题、食品安全监管等领域的文献进行梳理和研究。
1、 国外研究现状
（1） 基于食品安全问题成因的研究
国外学者主要从信息不对称角度出发，对食品安全问题成因进行分析研究。哈耶克曾提出，经济体系中不同的经济主体之间存在信息不对称情况，这些信息总是以分散的形式存在。之后，鲍莫尔通过对经济福利进行分析，将这些信息划分为完全信息和不完全信息。阿科洛夫于 1970 年提出信息不对称理论，从经济学角度对信息不对称问题进行详细的研究。他认为买卖双方对于市场信息的掌握程度是不一样的，卖方比买方掌握更多的市场信息，由此导致买卖双方之间的信息呈现不对称性。随后，阿科洛夫提出“柠檬市场理论”的概念，柠檬市场是区别于常规市场的次品市场，也就是说，在买卖双方信息不对称的情况下，交易市场上的卖方掌握更多的信息。因此，市场上的劣质产品会驱逐优质产品，并最终取代优质产品重新占领市场，这就是柠檬市场效应。尼尔森以搜寻品、经验品和信用品三种形式对商品进行分类。他指出，搜寻品主要指可以通过外部形状进行质量判断的商品；经验品主要指通过购买或者从他处获取经验的商品；信用品则指消费者无法得知那些商品中存在对身体不利的因素的商品。②现代经济学认为，物品的公共属性、信息不对称性和外部属性是导致市场失灵的重要原因，单单依靠市场无法调控，需要政府来弥补市场失灵的缺陷，这也是食品安全政府监管的必要性所在。
........................
二、 以整体性治理理论研究中小学食堂食品安全监管
（一） 中小学食堂食品安全的特殊性
1、 食品安全特征
（1） 食品安全的公共物品属性
所谓公共物品，是与私人物品相对比而言的。萨缪尔森认为：“公共物品是指所有成员能够共同享用的集体消费品，每个成员对该产品的消费都不会减少其他成员对该产品的消费。”15公共物品具有非排他性和非竞争性等特点。首先，公共物品的非竞争性表现在其不具备消费的竞争性，与私人物品相比，公共物品不具备市场消费的特征，即每个社会公众的消费并不会影响和减少他人对物品的消费权益。其次，由于公共物品具有非排他性，即任何一个公众都不会对该消费品永久占有，任何人都有享受该产品提供服务的权利，但同时又不排斥他人享受该产品提供服务的权利。最后，食品安全还具有不可分割性，私人物品可以自由买卖和转让，但公共物品并不具备该特征，自公共物品产生之日起，全体社会成员便为其共同拥有者，不能进行私下的个人分割。
（2） 市场信息的不对称性
信息不对称指的是在社会经济活动中，各类人员对于产品信息的掌握情况存在差异，掌握充分信息的人员往往处于比较有利的位置，掌握贫乏信息的人员则处于不利的位置。对于食品安全问题来说，食品的生产经营者掌握食品的大部分信息，食品安全监管者和消费者对信息了解的知之甚少。因此，食品市场就很容易出现信息不对称的现象。此时，食品生产经营者为了能够获取利润，想方设法证明自己生产的产品质量有所保障，便会无限增加卖方信息定的揭露成本，从而导致对卖方产品信息的揭露成本逐渐变大，而消费者对于卖方产品所了解的信息很少，这会导致买方揭露信息成本逐渐变大。此外，如果政府监管部门和食品生产经营者存在信息不对称情况，那么消费者也无法通过政府部门渠道了解产品质量情况，食品生产经营者也无法在行业中表现出竞争力，政府监管部门工作也会出现漏洞，市场便会趋于不安全的状况，生产经营者、政府部门和消费者都会由于信息不对称而受到一定的影响，市场也会逐渐的趋于消亡。
图 2-1 整体性治理分析框架
（二） 相关概念界定
1、 食品安全
食品安全的概念内涵会随着人们认知程度的提升、生活水平的改善以及由此造成的生态环境的不断恶化等因素的影响而随之发生变化,即由过去对数量层次的理解逐渐转变为对质量层次的重视。”18国内外对于食品安全概念都有所界定。1974 年 11 月，联合国粮农组织首次提出“食品安全”概念，并指出食品安全是以所有人任何时候都能买到和买得起，用于生存和发展所需要的任何食品作为最终的目标。”19我国《食品安全法》中对食品安全的定义为：“食品无毒害，营养价值符合人体应当有的要求，不会对人体的生命健康造成任何急性或慢性、亚急性危害。”
食品安全包括数量层面、质量层面和可持续层面的安全，所谓数量层面的食品安全，即人们可以买得到、买得起的生活必需品，所能够满足一个国家或地区基本生活需求的膳食总量；质量层面的食品安全，即食品的质量有所保证，当发生食品安全质量问题时，能够及时采取措施，预防食品遭到污染等损坏人们身体健康等危害。可持续层面的食品安全，即强调资源的可持续性，避免不顾后果的盲目获取。当前学术界多从质量层次研究，本文从公共管理学科的角度出发，通过狭义的食品安全概念展开研究。第三个层次是指食品可持续层次的安全。顾名思义，可持续的食品安全定位旨在突出生态环境资源的可持续循环式利用，不能盲目获取而不顾后果。
2、 学校食堂
学校食堂有别于餐饮食堂的地方在于其经营主体、服务对象、经营目的等方面的不同。学校食堂一般设于学校内部（除送餐公司外），根据国家有关法律法规取得统一由政府部门发放的经营许可和卫生许可证，旨在满足学生、老师及教职员工等的就餐需求，学校食堂具有独立的食品存放、加工、供应等固定场所。学校食堂的特殊之处在于在校生规模大，而且绝大多数都是青少年群体，用餐人员个体差异较大。此外，食品供应主要以集中的固定时间供应，就餐人员就餐时间短，供应食品量大。一旦某个环节发生疏漏，就极有可能导致群体性的食物中毒现象。因此，学校食堂一般都会通过学校内部监管机构进行有效的监管。
................................
三、 X 市中小学食堂食品安全监管现状......................23
（一） X 市中小学食堂总体概况 .................................23
（二） X 市中小学食堂食品安全监管的现状 .......................23
四、 X 市中小学食堂食品安全监管问题的成因分析............39
（一） 学校对食品安全的重视程度仍显不够.......................39
1、 学校食品安全教育体系不完善 ..............................39
2、 学校食堂环境的优化措施落实不到位................................39
五、 完善 X 市中小学食堂食品安全监管的对策建议 ...........44
（一） 加强学校对学生及家长实际需求的回应性...................44
1、 完善学校食品安全教育体系 ..........................44
2、 加大学校食堂资金投入，改善硬件设施..........................45
五、 完善 X 市中小学食堂食品安全监管的对策建议
（一） 加强学校对学生及家长实际需求的回应性
1、 完善学校食品安全教育体系
（1） 完善食品安全教育课程食品安全教育课程是学生系统化学习食品安全知识、培养食品安全意识的重要方式。因此，教育有关部门和学校应该予以足够的重视，加大对学校食品安全教育的重视程度。一方面，学校应在义务教育体系的基础上，有针对性的将食品安全课程教育进行系统的归纳和整合，根据教育有关部门对教学工作的安排目标，合理分配教学资源，针对不同年级学生的学业实际情况，有计划的进行相应的食品安全课程安排。特别是学生功课压力相对较小的中小学基础教育阶段，要从小培养学生的食品安全、营养和健康饮食以及消费维权等理念。从某种程度上讲，食品安全意识的培养也是一个潜移默化的过程。另一方面，充分利用网络信息技术辅助食品安全教学工作，通过“互联网+网络课堂”平台开展有关食品安全教学课堂，充分发挥各区域教学平台的食品安全网络资源共享的优势，从而实现不同区域教育资源的共享化。
（2） 加强食品安全宣传工作
《学校食品安全与营养健康规定》第十八条规定：“学校应当加强食品安全与营养健康的宣传教育，在全国食品安全宣传周、全民营养周、中国学生营养日、全国碘缺乏病防治日等重要时间节点，开展相关科学知识普及和宣传教育活动。”28因此，利用食品安全宣传日等相关节日期间，通过由政府、社会等组织的食品安全宣传工作进校园活动，提高中小学生的食品安全意识。同时，定期邀请学校食堂食品安全领域的有关专家开展食品安全特色教材编订工作讨论会，根据中小学生的兴趣编订出富有趣味性，容易理解的教材供中小学生学习和阅读，同时，注重校园宣传注重宣传形式的趣味性，依据不同阶段的中小学生进行系统的宣传，尽可能多的举办食品安全讲座、主题班会以及其他形式的课外实践活动激发学生食品安全知识学习的兴趣。
图 2-2 学生及家长的实际需求示意图
.......................
六、 结论与展望
食品安全是人们身体健康的重要保障，体现着人们对于美好生活的向往，也是影响社会发展和政治稳定的重要因素。党的十九大报告明确提出要实施食品安全战略，让人民吃得放心。这也是党和国家在新时期所提出的重大战略部署，也是全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国的要义所在。当前，食品安全事故频发，使社会公众对于食品安全监管主体的能力和方式提出了一定的质疑。随着国家治理体系和治理能力现代化的逐步推进，通过不断实现社会发展目标的同时，食品安全问题也就会迎刃而解。
本文以整体性治理角度出发，以中小学生为研究对象，通过实地调研全面了解 X 市中小学食堂监管现状，针对中小学食堂所存在的食品安全问题，分别通过对多元主体进行调查分析。其中，对学校监管的调查内容包括食品安全教育、学校食堂硬件软件设施、学校食品安全监督管理机构等方面，对政府监管的调查内容包括政府的监管主体职权范围、监管能力建设、检验检测水平等方面，对社会监管方面的调查内容包括社会监管主体如行业协会、新闻媒体、家长等主体参与监管等方面。通过对以上调查的问题进行原因分析，并就如何进一步加强对学校食堂食品安全监管的问题进行探讨，试图重新对于监管主体进行详细的定位，旨在实现各主体之间的有机互动，运用整体性治理理论解决信息不对称、政府与非政府部门缺乏沟通、传统的政府一家独大的监管方式等问题，并有效整合行业协会、新闻媒体、家校合作组织等的优势资源，使多元主体监管治理系统得以有效的运转。同时，通过学习国外的许多食品安全监管方面的理论知识，并结合我国学校食堂的具体情况，就如何加强学校食堂食品安全监管提出了一些自己的对策和建议。
综上所述，中小学食堂食品安全监管是一个长期而复杂的系统工程，只有充分地将理论与实际相结合，才能探索出符合实际的食品安全监管体系。由于本人对于国内外文献综述内容的收集不足，对理论知识的深度分析偏于宏观，例如在理论体系上缺乏对于食品安全经济性根源的微观性剖析，在实践中对实地调研内容不够全面客观等问题。因此，这都需要在以后的理论学习和实践中不断完善。
参考文献（略）