我国基层公务员行政动力问题研究

本文在对我国基层公务员的行政动力研究之后得出如下结论：1、基层公务员行政动力结构是由内在需求的本原动力、凝聚共识的精神动力、公共利益的核心动力、法律保障的强制动力、推动发展的信息动力这五种动力要素构成的。而内外部因素共同对基层公务员行政动力产生影响，发挥作用。2、基层公务员行政动力存在的困境主要有内在需求得不到适时满足制约本原动力、主体认知和行动的分化制约核心动力、人际关系的阻滞和冷漠制约精神动力及执行能力的结构性短板制约信息动力，这些问题表现为基层公务员行政动力的提升路径研究奠定了基础。

第一章 基层公务员行政动力理论阐释

第一节 基层公务员与行政动力
核心概念的梳理辨析与理论体系的发展及其建构息息相关。为了使文章在术语使用上较为明晰，有必要对基层公务员、动力、基层公务员行政动力等核心概念作简要梳理和说明。
一、基层公务员的涵义
由于每个国家的社会形态、文化历史背景、经济政治体制等方面的差异性，各个国家也都建立了适合自己国情的公务员制度，因此对公务员内涵和范围的认识也不尽相同。在我国，2006 年《公务员法》首次实施后，2018 年 12 月 29 日修订的《中华人民共和国公务员法》中对公务员的界定未发生变化：“本法所称公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”①
国内的学者认为，基层公务员是指在区、县范围内具有国家行政编制，级别是处级或以下级别，通过国家财政提供工资和福利的国家行政机关公职人员。依法具有行使外部行政职能权力的国家公职人员也属于其范畴。②基层组织作为最低的行政组织体系，也是与群众接触最为密切的组织。基层政府代表国家意志执行地方公共管理，它直接面对基于一定社会目标而存在的社会组织。从这个视角来看，基层公务员是指“在基层政府工作的公务员群体”，因此我们可以把我国在乡镇和街道工作的公务员划分为基层公务员。从职级岗位的角度出发，我们又可以把行政职级为县处级以下的公务员都划分为基层公务员。①
如果只将条件限定为在基层政府工作的公务员，那么基层政府里面很多“高配低挂”的高级公务员显然不符合我们对于基层公务员一般意义上的理解；同样，如果只把行政职级限定在县处级以下的公务员，那么很多在中央国家机关工作的低级职位公务员也明显不符合我们对于基层公务员的理解。因此本文对基层公务员的理解：从组织层级上看，基层公务员就是指在基层政府工作的国家公务人员，如在县、乡、镇级别政府组织部门工作的公务员或在街道办事处工作的公务员群体。从行政职级来看，基层公务员是指在党政机关工作的，行政级别为县处级以下的基层公务员。简言之就是在基层政府工作的行政级别为处级及以下的国家公务人员。基层政府公务员集政务、事务于一身，是民情、民意、民利的直接代表者和协调者，担负着最具体、最繁重的工作任务。基层公务员素质的高低也直接影响着党和政府的良好形象。
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第二节 基层公务员行政动力的结构及理论基础
分析基层公务员的行政动力，除了对其内涵的理解外，更重要的在于对其动力结构的认知，同时相关理论对其分析框架的建构提供了重要的学术支撑，因为这不仅更能展现出基层公务员更为微观深入的一面，也是基层公务员行政动力评价的重要基础。
一、行政动力的结构
行政动力是由多元素组成的动力系统，是推动行政运行的各种力量的有机结合的动力体系。因此，要激发行政系统的高效能，推动行政管理活动达成系统整体目标，就必须深入地对构成行政动力的各个动力要素进行分析研究，明确其结构。关于行政动力的结构，有的学者将行政动力概括为由物质动力和精神动力两种基本动力构成。尽管这两种动力反映了行政管理的基本状况并具有一定的价值，但这种划分不可避免地有些笼统，此外没有把握行政动力的本质，很难指导行政动力系统的运用，不利于对行政管理活动进行深入研究。本文认为，根据行政动力的概念及其行政动力表现出来的总体特征，结合行政管理实践中的行政构成要素和各种影响因素来认识行政动力的结构，更有助于明确行政动力对行政管理活动的影响与控制效能。基于这种思考，本文认为行政动力是由内在需求的本原动力、凝聚共识的精神动力、公共利益的核心动力、法律保障的强制动力、推动发展的信息动力这五种动力要素构成。
（一）内在需求的本原动力
人是构成组织的诸多要素中最基本、最特殊的要素，人是组织的核心。最终，组织的所有活动都必须通过组织当中的个体成员来完成。每个个体共同维系组织并促进组织实现其目标。人是有需要的，需要是行为产生的基础和本质。基层公务员有着作为自然人特性的基本需求。
基层公务员的本原动力，也就是他们自身的需要或诉求。任何一个组织的效率高低，都在于该组织中的个体是否能充分发挥积极性和创造性。而内在需求的动力就是指行政人员从事行政工作所产生的欲望和要求，并转化为推动行政运行的心理力量。基层公务员在行政工作中会呈现各种各样的需求，不仅有物质生活、生存资料方面的需求，追求物质保障。同时还会有精神生活和发展资料方面的需求，强调自我价值的实现，人格的尊重，追求个人荣誉感与成就感。这些需求都是产生工作动机的原因，而满足这些需要是行政行为的目的。
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第二章 我国基层公务员行政动力的状况分析

第一节 基层公务员行政动力良好的表现
改革开放以来，我国经济迅速发展，以公有制为主体，多种所有制经济并存的经济制度逐步完善，我国医疗保健及公共卫生服务体系日益健全，人民生活水平显著改善。在新时代新时期下，我国政府及公务员始终牢记全心全意为人民服务的宗旨，严格贯彻党中央的政策和纲领，从群众中来到群众中去，以人民利益为出发点，顺应民意。现阶段我国的公务员管理体制已经逐步得到完善，基本确立了体现我国特色的国家公务员制度。一方面，公平合理的选人用人制度在我国政府基本建立，这在一定程度上提升了相关人员的人才质量，并有效抑制了暗箱操作等不良现象的泛滥。另一方面，在各级公务员职务晋升途径上，竞争上岗已日益凸显并占据主导地位，在一定程度上摒弃了以往在用人领域中单纯论资历的传统理念和腐败现象。此外，在人事管理机制方面得到了有效的建立并贯彻，职务分明，人员灵活，很大程度上提升了公务员自身的素质和能力，加强了其责任感并调动了其积极性，使得勤政和廉政建设得到了进一步的发展。清楚地认识到这三个方面，可以看出现阶段我国的公务员队伍积极向上，符合时代主流，能够满足人民群众的基本需求，促进国家的发展。目前随着时代的进步和发展，大量年轻有为的基层公务员日益涌现，他们能够按照党和政府的要求全心全意为人民服务，得到了广大群众的信任和拥护，以下几个方面是我国当前基层公务员行政动力良好的体现：
一、基层公务员个体的高层次需求刺激行政动力
在我国，公务员这一岗位得到了公众的一致认可和承认。大部分基层公务员面临着薪资微薄的问题，但是基本能够满足日常生活的需求，并能够适应公务员这一队伍；虽然基层公务员需要完成琐碎繁杂的工作内容，但是也应该看到在当前形势下这一工作相较于其他职业的稳定性，其面临下岗的风险性极低；与此同时基层公务员面临着巨大的工作量和任务的要求，但是其相应的工作安全能够得到高效的保证，以及与之配套的医疗保险福利待遇能够得到基本的落实。通过分析上述情况，不难看出我国基层公务员基本上能够满足自身的最低层次需求。固他们会以此为基础，追求更高层次以提升其生活质量和适应社会需求。比如主动从事和开展一些有益于民众、造福于社会的行政行为。换言之，基层公务员高层次的个体需求会对他们的行政动力产生积极影响。
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第二节 基层公务员行政动力提升面临的困境
不可否认的是，随着行政体制的改革、政府职能的转变，人们的价值观念差距越来越大，受经济利益的渗透和传统文化的影响，目前我国基层公务员行政动力提升所面临的困境主要有：
一、内在需求得不到适时满足制约本原动力
内在需求作为基层公务员行政动力的本原动力，是基础动力。只有基层公务员的内在需求得到适时满足，才会根植于价值理念和利益取向做出判断和选择，再通过行动意愿的积聚，凭借自身才能的发挥，进而展开行动。
内在需求得不到适时满足的一个主要表现就是执行意愿的下降。基层公务员的工作意愿反映了行政效率的快慢。一些基层公务员循规蹈矩，过于死板，尚不具备创新意识和能力，从而导致其无法应对复杂的局势，完成相应的工作任务并解决可能面临的困境。部分基层公务员过于计较个人得失，遇到有风险有难度的工作不敢担当，减少被问责的风险。在做出行为选择时，力求明哲保身，将经济利益排在首位。业务能力不强，工作技能与岗位要求不相适应，有时难以胜任本职工作，加之学习新知识的兴趣和能力相对薄弱，造成知识匮乏，在治理理念和治理能力上与经济社会发展形势脱节，应对并解决新问题的能力欠佳。部分基层公务员由于尚不具备较强的工作技能和能力，不能实现完成本职工作要求与积极创新开拓的相互协调，因循守旧。在出现新情况新问题时，只是单纯狭隘的依照他人的相关经验和措施来寻求解决问题的途径，从而导致无法开拓工作的新局面。
相对而言，基层公职人员由于与人民群众直接接触，面对的工作任务较为繁重，矛盾和问题较为复杂，工作压力较大，而在福利待遇上存在差异，报酬水平也较低，无法调动基层公职人员的积极性，从而导致基层人员不能有效的执行相应的工作任务。另一方面，基层公务员在升职空间的“天花板”现象也较为突出，基层公务员缺乏与其他部门的交流渠道，只有在本单位的单一上升通道。基层公务员对晋升行政职位的无限需求与政府机构管理职位的有限供给之间的矛盾严重阻碍了基层公务员个人的发展。基层公务员的职业前景遭遇“天花板”的阻滞，极大地削弱了工作的积极性，容易导致基层公务员纪律松散、懈怠散漫情况的出现。从地区角度来看，相对东部沿海省份而言，中西部省份公务员的工资待遇、福利保障等方面的水平较低，这些地区间较大的差距使欠发达地区公务员的不公平感越发强烈，工作的积极性受挫，如何将不同地区公务员待遇的差距控制在合理的范围之内，是决定公务员能否扎根在当地，提升他们工作意愿的一项重要任务。
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第三章 基层公务员行政动力产生困境的原因分析...........................31
第一节 传统行政文化的冲击与影响..................................31
第二节 基层公务员权责关系不匹配.................................31
第四章 提升我国基层公务员行政动力的对策......................36
第一节 基于内在驱动的提升对策...........................36
一、强化基层公务员的价值管理.............................36
二、 调节基层公务员主体认知与行为........................38

第四章 提升我国基层公务员行政动力的对策

第一节 基于内在驱动的提升对策
一、强化基层公务员的价值管理
（一）增强基层公务员的凝聚性
首先，需要增强工作团队内部的团结性，使得基层公务员能够进行有效的分工配合，培养团队的合作意识。在进行团队合作的过程中，会使公务员深入理解个体与整体，擅于与他人合作，取长补短，提升自身价值。同时在此过程中，基层公务员会受和谐协作的氛围的感染，集思广益，从而使彼此相互信任，加强集体合作。其次，有必要关注基层公务员的情感变化，给予关怀。大部分基层公务员的工作强度较大，与家人相处的时间较短。因此需要创造温馨舒适的工作环境，使得基层公务员感受到温暖，不断增强基层公务员的凝聚性。最后，从组织管理者的角度出发，需要创建良好的信息沟通环境，关注和满足基层公务员的需求。具体可以通过开展大会、娱乐或文化活动以及举办有关比赛等渠道来听取基层公务员的意见，调动他们的积极性，加强沟通和联系，形成良性互动。还可以建立相关的意见表达机制，增进交流。
（二）增强基层公务员的道德性
基层公务员的道德性有赖于行政文化的支撑，行政文化发挥着导向和聚合的重要功能。它能够使行政人员认同行政组织的行为及价值取向，进一步为实现行政组织的共同目标而齐心协力、紧密团结。①因此，有必要充分发挥行政文化的功能，培育先进的行政文化，使基层政府公务员树立以公共利益为核心的理念，并与行政制度相适应，从而增强基层公务员的行政动力。增强行政组织氛围的道德性，要吸取传统行政文化的精华，继承和发扬“民本”思想、“德治”思想。中国共产党领导人在革命和建设的伟大实践中，形成了一系列优秀文明成果。其中为人民服务的思想作为我国行政文化中必不可少的因素，集中反映了行政人员的价值观。“以德治国”需要人们不断加强自身道德修养，提高思想道德境界。因此，要始终坚持和贯彻以人民为中心的核心理念，弘扬以人为本思想，树立正确的价值取向和行政理念，站在人民的立场上，从人民群众利益的角度出发，紧紧依靠人民群众，全心全意为人民服务。同时，要加强基层公务员自身道德修养，通过正确的理念指引行为，培养行政道德，认真履行职责，确保行政体制的有效运行，行政文化的不断发展。从文化角度讲，当代中国政府需要以德性为基础的文化价值观。①行政文化需要创新，行政主体需要具备改革意识和创新能力，需要在思想和文化上进行创新，摒弃传统落后的腐朽思想，反对形式主义和官僚主义，建设创新型政府，推动服务理念的形成，从而进一步适应社会发展的需要，有效应对和解决社会发展过程中面临的各种复杂问题。
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结论
培养和造就一支具有行政动力的基层公务员队伍，是实现现阶段社会主义发展目标的客观需要，是加强党的执政能力建设的重要保障，是提高政府工作效率的前提条件，也是公务员自身建设的内在要求。因此，本文在对我国基层公务员的行政动力研究之后得出如下结论：
1、基层公务员行政动力结构是由内在需求的本原动力、凝聚共识的精神动力、公共利益的核心动力、法律保障的强制动力、推动发展的信息动力这五种动力要素构成的。而内外部因素共同对基层公务员行政动力产生影响，发挥作用。
2、基层公务员行政动力存在的困境主要有内在需求得不到适时满足制约本原动力、主体认知和行动的分化制约核心动力、人际关系的阻滞和冷漠制约精神动力及执行能力的结构性短板制约信息动力，这些问题表现为基层公务员行政动力的提升路径研究奠定了基础。
3、根据文化、个人、社会、制度几个层面产生的原因分析，从调节主体认知与行为、强化价值管理、提高基层公务员执行能力、健全外在监督约束、完善激励制度等视角展开，具体的提炼出了如何提升基层公务员行政动力的对策。
本文只是做了一次抛砖引玉式的探索和尝试，囿于各方面的因素限制，论文需要进一步锤炼和延伸的问题点还有很多，研究中还存在许多不足，也希望日后有更多的机会就此领域进行深入的研究。
参考文献（略）