本文是从制度化的视角来看待我国“三权分置”的发展，从应然的权利关系入手，发现目前我国“三权分置”中存在的现有权利制约因素，并分析出应然的路径和合理的制度安排，提出了符合“三权分置”制度化实现的具体对策，主要包括：加强法制建设、完善共享载体建设、加大宣传和培训、建立风险防范机制。本文从制度化的角度出发研究当前我国“三权分置”中三权制度本身的问题以及制度在发展过程中存在的问题，紧紧围绕与“三权分置”常态化这一发展趋势，从不同的方面提出了方案和对策。
第一章 农用地“三权分置”制度化概述
第一节 概念界定
对农用地“三权分置”制度化的研究，离不开概念的界定和理论的支撑。将本文相关概念进行清晰界定是本文研究的第一步，也是必不可少的一步，为接下来的研究奠定了基础。
一、农用地
土地是指地球陆地表面的垂直剖面，是一个包含许多自然要素的综合体，如果将土地与人类社会相关联，则会形成自然——经济综合体。①《中华人民共和国土地管理法》将土地分为农用地、建设用地以及未利用的土地三类。土地是人类生产和发展的源泉，是农村、农业、农民所依赖的物质基础。农村的经济发展和农业的现代化发展都离不开土地，土地关系着数亿农民的生存状态。
农村土地既包含已经被开发且创造了价值的土地，又包含未被开垦且没有创造出价值的土地。农村土地除被规定属于国家所有的部分，其余都归农民集体所有。未开发的土地主要指一直保有原始状态，未被任何形式开发过的土地。已开发的土地主要指被人为开发了的建设用地和农业用地。已被开发的土地具有所有权，可以进行交易获得经济收入。农用地是指农民集体依法享有的耕地、林地、草地、园地等种植业用地和其他用于农业生产的土地，如荒地、水产养殖业用地等。建设用地主要指供农村居民正常居住和生活的住宅用地以及满足人们更高层次需求的其他建设用地。本文所指的农用地是指除建设用地以外的，集体经济组织依法享有的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业生产的土地。
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第二节“三权分置”中的权利关系
“三权分置”的政策目标为在“人地分离”的情况下，引入市场机制，促进土地规模化流转，保护农地实际经营者的权益，保护耕地不被破坏，保护粮食充足，进而促进农村经济高速发展。“三权分置”中“三权”既是一个统一的整体，彼此之间又相互独立。落实各项权利成为了改革的重中之重。
一、土地所有权与土地承包权的关系
首先，土地所有权与土地承包权最直接且长期不变的关系就是发包方将土地发包给承包方，且坚决不允许将承包地进行买卖交易。土地所有权虽然对土地具有处分权，但不是最终处分权，土地承包权将土地进行流转，实现土地承包权的处分权的应用。土地所有权对土地承包权有不间断且最全面的监督权，土地承包权人如果将土地进行流转或者在必须要改变用途的前提下，必须得到发包方的同意才能进行且需要备案存档。其次，土地所有权主体将土地发包给土地承包权人后，应充分尊重土地承包权人的意愿,不得强迫其做违背自己意愿的事情。再次，集体土地所有权归农民集体所有，土地承包权归农村集体组织内的农民个体所有。农民集体可依法享有发包农地、利用土地、收取费用、分配利益、监督管理等权能；农民作为承包权的主体可依法享有“流转收益权、征收补偿权、土地转让权、退出权、流转合同管理权、继承权、担保权”等权能。最后，当承包权人将土地入股集体经济组织，土地所有权可以行使其分配利益的权利。
所有权是承包权产生的前提，承包权的实现是通过集体成员对集体土地所有权的运用，并与发包方签订合同或拍卖等方式使承包权得以实现，同时稳定承包关系长久不变，土地承包权成为一种使土地所有权权能得以应用的权利。
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第二章 “三权分置”基本制度及制度化存在的问题
第一节“三权分置”基本制度
“三权分置”并不是一味的去否定原有的土地制度，而是在继承原有制度精华之处的基础上对农村土地制度进行进一步的完善，以便满足农民的财产性收入。“三权分置”制度在不断的发展与完善，在部分地区已经取得了显著的成效。
一、“三权分置”的发展
三权分置”最早可以追溯到家庭联承包责任制时期。小岗村为家庭联产承包责任制做出了重要贡献，使家庭联产承包责任制成为我国土地制度改革中最重要的一项基本制度之一。因为农民具有了平等承包农地的权利，二元结构权利体系稳定。随着新生儿和老年人口的不断增加，使得人与地发生了变化，出现了一些家庭的土地不够耕种、还有一些家庭没有能力耕种土地，就出现了土地使用权流转的现象。但无论是政策方针还是法律法规都严格禁止将土地进行买卖和出租，严重的抑制了土地使用权的流转。1984 年“中央一号文件”在禁止买卖和出租的基础上肯定了转包的流转方式。1988 年宪法将土地使用权的转让给予了法律上的保护。
2001 年浙江省出台的地方性文件中首次提出“三权分置”，并扩大了土地经营权流转的流转方式。2003 年的《土地承包法》将地方性关于农村土地以及土地承包经营权流转的政策用法律予以保护。此后，福建省泉州市、安徽省合肥市、河南省焦作市、河南省洛阳市、安徽省滁州市、陕西省、四川省等地相继颁布的地方性文件中均体现出“三权分置”的政策内涵。
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第二节“三权分置”制度化存在的问题
目前，学术界对集体所有权、土地承包权、土地经营权的权利性质和法律逻辑存在很大的争议，致使产权关系模糊不清。产权关系不明确是制约“三权分置”制度化实现的主要因素。除了三权自身性质对制度化产生影响之外，相关法律法规滞后和配套机制不健全都影响着权利之间的关系，使权利间关系界定不清，最终制约着制度化的实现。一、产权不清晰产权不清晰将使权利间的关系更加混乱，土地所有权、土地承包权、土地经营权三种权利自身制度问题导致产权不清晰，即集体土地所有权存在弱化的现象，土地承包权的某些表述含糊不清，土地经营权缺乏法律保障。
（一）集体土地所有权弱化“
三权分置”将“三权”分置并行，表面上看对土地所有权的表述没有改变，同时目前学术界对集体土地所有权关注点较弱，但并不表明集体土地所有权是完美无缺的。集体土地所有权在现行法律的相关规定中，存在表述不够明确、权能不够完善等问题，致使制度存在缺陷。
1.集体土地所有权主体不明晰
在法律上存在对集体土地所有权权利主体的相关表述，但存在表述不一致和定义不明确的现象，致使集体土地所有权的“名”过于“实”。现阶段，我国多部法律都涉及到集体土地所有权的相关规定，但法律之间对集体土地所有权主体的表述存在差异，同时对“集体所有”没有下具体的定义。《宪法》第 10 条提出了土地的“集体所有”；《土地管理法》第 9 条提出了集体土地归“农民集体所有”；《土地承包法》第 13 条和《民法通则》第 74 条均提出农民集体所有的土地依法归“村农民集体所有”；《物权法》提出了由“本集体成员集体所有”。《民法通则》和《物权法》都提出了谁可以代表所有权主体来行使权利，但同样存在规定不统一的现象，导致集体土地所有权没有更明确反而更加的模糊。因此，农民集体并不是具体的、明确的群体，而是没有法律人格且抽象的农民集合群体。同时，土地集体所有权一般由“村集体、村民小组、乡（镇）农村集体”代为行使权利。当集体利益需要分享和管理集体事务时，当代理人与集体所有人的意愿不一致时，将会引起整个集体内因利益分配不均而出现集体不稳定的局面。
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第三章“三权分置”制度化的路径选择、制度安排与具体对策......................26
第一节“三权分置”制度化的路径选择............................26
一、 路径选择.................................26
二、落实集体土地所有权..............................30
第三章“三权分置”制度化的路径选择、制度安排与具体对策
第一节“三权分置”制度化的路径选择
很多学者对实现制度化提出了很多的路径选择，提炼出许多具有代表性的路径进行分析，并以此为借鉴。在避免权利冲突和性质冲突的前提下，找出适合“三权分置”长久发展的路径选择。
一、路径选择
结合当下不同学者的不同见解，对于承包权的性质安排主要有用益物权、自物权、成员权、股权。土地经营权有债权和用益物权两种权利性质安排。根据不同的权利性质，总结出了 6 种路径。并以确定下来的路径，对三种权利进行进一步完善。
（一）所有权-用益物权-债权
此路径是将土地经营权视为派生于土地承包经营权的租赁性债权，而土地承包权为分出土地经营权之后的剩余部分，土地承包权与未分离时的土地承包经营权的权利性质相同为用益物权。土地承包权与土地经营权之间产生直接的合同债权关系，土地承包权人仍然具有承包权能，其主体地位不可撼动，只是将土地的经营权以出租的方式流转给实际经营的第三方进行经营，土地经营权人具有了与承包人不同的占有、使用、收益的权能。“两权分离”的状态下权利结构为“所有权—用益物权”，民间在此期间就有土地承包经营权人将承包土地进行租赁的现象，把流转出去的权利定性为债权。民间现象与“所有权、用益物权、债权”权利构造相符。同时也有学者提出将债权性的土地经营权加以物权化的保护，在保障土地经营权人的合法权益的同时强化了债权的效力。
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结语
2020 年“中央一号”文件指出“优先保障‘三农’的投入，全面贯彻党的四中全会精神，把制度建设、治理能力摆在‘三农’工作更加突出的位置”。农地“三权分置”改革正是解决“三农”问题、促进农业发展的重要举措。
“三权分置”的制度化是“三权分置”发展的必然趋势，只有实现“三权分置”的制度化才能保障“三权分置”的常态化。目前，我国许多地区在“三权分置”制度建设方面取得了一定的成果。但从全国范围内来看，我国“三权分置”缺少完善、成熟的路径选择和制度安排。
本文是从制度化的视角来看待我国“三权分置”的发展，从应然的权利关系入手，发现目前我国“三权分置”中存在的现有权利制约因素，并分析出应然的路径和合理的制度安排，提出了符合“三权分置”制度化实现的具体对策，主要包括：加强法制建设、完善共享载体建设、加大宣传和培训、建立风险防范机制。本文从制度化的角度出发研究当前我国“三权分置”中三权制度本身的问题以及制度在发展过程中存在的问题，紧紧围绕与“三权分置”常态化这一发展趋势，从不同的方面提出了方案和对策。本文研究的不足主要是由于我国在“三权分置”制度化建设方面的研究资料相对较少，以及对各个地区在“三权分置”制度建设方面的特殊性考虑相对较少，对各地区的差异性考虑不足，本文所提出的路径、对策仍需要实践和时间的检验。
参考文献（略）