一、绪论
（一）研究背景和意义
1、研究背景
教育兴则国家兴，教育强则国家强。教育事业发展水平已经逐步成为权衡一个国家综合水平的重要因素，与国家的命运息息相关。当今任何一个国家的教育事业发展均必然离不开政府方针、政策、法律、制度等方面的指导和支持，尤其是高等教育。党的十八以来，我国政府致力于高等教育领域改革，坚持教育优先发展战略。十九大政府工作报告明确提到“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业摆在优先地位，加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展，”成为当下引导我国高等教育事业发展的重要指南①。
高等教育与新时期我国的经济社会发展、国家综合实力和社会竞争力紧密相关，亟待正确厘清政府与高等院校的关系，优化政府高等教育治理。自新中国成立，我国开始支持和发展面向广大民众的高等教育事业，规划新中国高等教育任务、方向，部署高等教育体制与办学改革，并制订和出台《高等学校暂行规程》、《高等学校领导关系的决定》等一系列的政策法规，为新中国高等教育的发展提供法律制度和理论指导，由此我国高等教育治理建设拉开序幕②。然而，高度集中的计划经济体制使得高等教育治理权过于集中于政府手中，政府成为独一的办学主体和投资主体，以及唯一的高等教育决策者，而学校仅仅作为政府决策的执行者。
改革开放以来，社会主义市场经济得到快速发展，政府的权力逐渐下放和转移，政府高等教育治理模式有了一系列实质性的创新和突破，高等教育得到真正意义上的发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中，强调高等教育管理改革的是政府任务的重中之重③。十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对政府高等教育治理再次作出战略性指导，注重增强和升级政府教育统筹权和院校办学自主权④。
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（二）国内外相关研究综述
1、国内相关研究现状
（1）关于政府治理的研究
国内学者对政府治理的研究相较西方而言，起步较晚。2012 年我国政府工作报告首次提出“治理”的概念，2013 年十八届三中全会指出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，国家治理现代化由此上升到国家战略性议题的高度。政府治理作为党和政府推进治理体系和治理能力现代化的重要环节和组成要素，被赋予新的研究地位和战略性研究价值，成为当下学者关注和热议的课题。
近年来，国内学者对政府治理的相关课题研究颇多，尽管政治学、管理学、法学、社会学等学术领域对政府治理展开深入研究，但对于政府治理概念界定仍未统一，学者包国宪认为政府治理即政府代表国民向社会施政，在社会获得权力，行使公共管理权力，使得全体社会成员服从法律，切实履行义务①。王浦劬对政府治理内涵进一步作出阐释，即应符合中国政治话语和语境，在中国共产党领导下，国家行政体制和治权体系遵照人民民主专政的国体规定性，基于党和人民根本利益一致性，维护社会秩序和安全，供给多种制度规则和基本公共服务，实现和发展公共利益②。燕继荣则将中国政府治理模式明确概括为上层的威权主义和下层的协商民主③。刘厚金将政府治理模式作出具体理解，即“政治统治型”、“经济建设型”以及“公共服务型”政府④。何增科强调政府治理作为国家治理体系框架里最重要的一个构成要素，具有两方面的特点，即政府内部管理的效率、政府对社会治理的有效性，以及政府治理行为的正当性⑤。同时，不少学者从大数据化、法治化、新型城镇化等多重视角出发研究政府治理，冉飞谈到大数据是一把双刃剑，为我国政府治理带来机遇和挑战。譬如，信息安全受到挑战，道德理念受到冲击等一系列负面影响。政府要在大数据领域中宣传“依法治国”理念，提高法治观念，极大展现政府具备的宏观调控作用⑥。石佑启、杨治坤从法治角度阐述了政府治理与法治之间的契合关系，谈及政府治理法治化的实现，应当满足其法治化建设，以保证政府治理优化及其权力配置的法定化⑦。
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二、政府高等教育治理演进历程和内在逻辑
（一）政府高等教育治理的演进历程
改革开放四十年来，我国的教育事业取得了历史性的瞩目成果，尤其是高等教育的改革与发展。回顾我国政府高等教育治理演进的历史脉络，总结政府在高等教育改革发展中治理的经验成果，对今后我国高等教育发展具有重要意义，我国政府高等教育治理演变轨迹可大致分成以下几个阶段：
1、高等教育起步创立阶段的政府治理
1949 年新中国成立，百废待兴，我国政府开始承担起发展高等教育事业，满足科学文化事业对人才需求的历史重任。1950 年，我国第一次高等教育工作会议成功召开，会议系统探讨了新中国高等教育发展的政策、方针等重点任务，积极对新中国今后的高等教育体制和办学变革进一步规划和部署，并发布《各大行政区高等学校管理暂行办法》、《关于高等学校领导关系的决定》等重大文件决定，明确政府对高等院校的领导地位，确立计划经济体制背景下集中统一的高等教育管理体制①。1952 年高等教育部成立，确定“调整巩固、重点发展、提高质量、稳步前进”的方针，保证党对高等教育的统一领导，从而满足国民经济发展的需要，但也暴露出其过多强调政府集中统一领导，限制高等院校发展积极性的弊端②。1957 年我国开始调整高等教育管理体制，高等院校管理权限下放，并于 1958 年颁布《中共中央、国务院关于教育事业管理权力下放问题的决定》，调整中央与地方的管理权限，允许各地因地制宜发展教育事业，避免出现高等教育治理上出现条条为主、集中过多的现象，但由于中央政府缺乏高等教育治理理论知识和实践经验，造成高等教育发展开始脱离实际国情，出现一定程度上的冒进。针对高等教育发展出现“大跃进”现象，1961 年中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的方针，并出台《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例》，适当调整高等学校的发展权限，将部分权力收归政府。同时，中共中央总结之前高等教育体制改革经验，1963 年出台《中共中央、国务院关于加强高等学校统一领导、分解管理的决定》，主张注重政府对高等院校的领导和管理，以形成统一领导、中央与地方分级的管理格局，为新中国高等教育建设奠定了思想基础和制度保障③。
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（二）政府高等教育治理的内在逻辑
高等教育作为展现一个国家综合实力的显著标示。综观自建国以来，我国政府高等教育治理演进过程历经了起步创立阶段、探索发展阶段、内涵建设阶段三个阶段，我国高等教育发展取得了一系列的瞩目成果。
当前，政府高等教育治理内在逻辑主要涵盖以下几个方面：首先，在政府高等教育治理理念上积极转变，由计划经济体制下的行政管制的职能理念逐步向社会主义市场经济体制下行政治理理念转变，高校不在受政府直接控制和管理，积极发挥政府在高等教育治理中的宏观引导作用，摆脱一“管”到底、一“揽”到底的工作理念和工作作风，通过一系列法律法规、政策方针的颁布和实施，积极创造良好的市场经济条件以更好地协助高等教育的功能发挥，使高等教育稳步健康持续发展。其次，在政府高等教育治理角色定位上向服务和引导高等教育发展转变，政府逐渐摆脱以往“掌舵者”、“划桨者”、“管理者”等单一固化的身份扮演，从高等教育治理中直接垄断地位中退出，重新以“服务者”的角色身份，积极创设政府、社会、公民等多元化参与的治理环境，树立服务意识和引导意识，努力建设服务型政府，为高等教育发展提供更好的指导和服务。再次，在政府高等教育治理权限上的实质性改变，从计划经济体制下无所不包的权利范围走向有限权利，从“万能政府”走向“有限政府”，在政府高等教育治理中，政府与高校开始有各自的责权范围，将部分权利归还高等院校，从人事调整、学科规划、财务收支等高等院校的具体事务中一一退出，回归“服务者”的角色，保证高等院校自主办学权的发挥，激发高等院校的创新积极性和主动性。同时，进一步加强制度建设健全，鼓励社会、民间组织、个人投资办学，为高等教育注入新的发展活力。最后，在政府的治理方式上由微观行政命令向宏观调控转变，改变计划经济体制下指挥命令的直接干预，通过计划、组织、指挥、协调、控制等治理方式对高等教育管理进行宏观调控。改变以往简单粗暴、单一的治理方式，采用法律手段、经济手段、科技手段相结合的综合性治理方式，将政策方针、法律法规作为基本保障，重视市场在高等教育资源配置中的决定性作用，注重运用一系列高新科学技术，例如：云计算、大数据、互联网+等新型信息平台，避免“数字鸿沟”，提高政府高等教育治理效能，科学发挥政府在高等教育发展的引导作用，从而推动我国高等教育内涵式发展。
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三、政府高等教育治理成效和治理困境分析 .................. 19
（一）政府高等教育的治理成效 ............................19
1、高等教育由精英化阶段向大众化阶段转变............................. 19
2、高等教育由规模扩张向内涵发展转变................................. 20
四、国外政府高等教育治理实践和经验借鉴 .................. 30
（一）美国高等教育治理实践 ...........................30
1、美国高等教育发展基本概况........................... 30
2、美国政府高等教育治理实践....................... 31
五、我国政府高等教育治理优化政策建议 .................... 42
（一）健全高等教育法律体系，规范高等教育治理 ...................42
（二）创新政府治理理念，改进高等教育治理方式 ...................43
五、我国政府高等教育治理优化政策建议
（一）健全高等教育法律体系，规范高等教育治理
政府高等教育治理离不开法治，“依法治教”是政府高等教育治理实现“善治”的基础与前提。纵观其他国家高等教育的发展和改革均离不开政府在政策、规划、法律等多方面的支持，无论是美国、英国、还是日本，它们在高等教育治理中均重视高等教育相关政策法规的制定和发布。譬如，美国出台颁布的《赠地法案》、英国发布的《高等教育与研究法（2017）》、日本出台的《教育基本法》等等，皆从法律层面更好地保证政府高等教育能够依法有序治理，为高等教育发展创造了良好的外部行政发展环境，极大地促进高等教育的发展。
在我国政府高等教育治理进程中，同样离不开相关法律法规的保障。当前，我国高等教育治理相关法律法规仍不健全，高等教育法制建设亟需增强，完善政府高等教育治理的法律法规体系，规范政府高等教育治理，为高等教育发展保驾护航。
首先，政府必须高度重视高等教育治理的立法工作，建立健全及完善高等教育法律法规治理体系大框架，及时地增加立法数量，从而加快我国高等教育法制化进程，并积极以立法的形式科学明确界定政府与高等院校的权责关系，重视建立和完善与之相配套的各项法规和制度，提高高等教育法律法规的可实施性、可操作性及可实现性。其次，政府在制定高等教育相关法律条例时，关于职权界定的法律条例要注重使用严谨的、规范的语言进行具体概况，并尽量给出详细的明晰的解释说明，从而使得在高等教育相关法律规定中，政府与高等院校在高等教育领域治理中责任和权利边界界定清楚明了，从法律层面上规定政府和高等院校的基本权利和基本义务，避免政府高等教育治理中出现寻租行为和“踢皮球”现象的发生。最后，政府更加要注重对已经颁布的法律法规中老旧的、过时的、不符合社会发展的内容进行及时地更新和修订，针对政府高等教育治理中已经出现以及未来将要出现的问题和反馈的信息，及时地有效地修订与之相应的政策法规。
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六、结语
教育乃国之大计、党之大计。在实现“两个一百年”奋斗目标的关键性历史时期，高等教育具有重要的先导性作用，加快高等教育改革与探索的步伐成为政府治理任务的重中之重。作为一种公共产品，教育特别是高等教育发展状况对一个国家综合实力具有重要的影响力，它能够侧面反映一个国家的科研技术水准，是社会经济发展的人才保障和创造力之源，是国家制定发展战略的重心。
“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”。高等教育发展是一个长期的战略性任务，不是一时兴起也不是一蹴而就，而是一个持久探索积累的过程。高等教育发展离不开政府必要的政策方针、资源、制度法规等支持，政府高等教育治理优化更显现其必要性和重要性。自建国以来，我国政府就十分注重高等教育的变革和发展，不断促进政府治理优化，从指导思想、体制机制、财政投入等多方面支持和引导高等教育的发展，使得我国高等教育发展取得了显著成就。随着经济社会的转型升级发展，政府高等教育治理面临新的困境和挑战，亟需政府重新审视角色定位，合理界定政府的权责关系，规范高等教育行政治理，构建政府高等教育治理新格局，发展政府高等教育治理新机制，以更好地满足当下广大人民群众对高等教育的需求，促进建设高等教育强国目标的实现。
本研究系统梳理我国政府高等教育治理演进历程，客观探讨政府高等教育治理中遇到的困境和取得的成效，把握当下高等教育发展的精神指导和文件要求，借鉴发达国家及发展中国家政府高等教育治理的先进经验启示，探索政府高等教育治理优化策略。通过对现有的有关政府高等教育治理问题的文献资料、文件报告的研读，才发现自己知识储备之少，政府高等教育治理课题研究本身是一个复杂的长期的学术任务，自政府高等教育治理提出以来，国内外学者以前人经验为基础，不断向前摸索，而本人知识水平有限和学术能力不足，搜集的文献数据资料有限，对政府高等教育治理现状的分析略显浅薄，缺少实证性分析与验证，存在片面性的个人看法。所以，在今后的工作与学习中，我将潜心深造，学习新知识，丰富自己的学识，持续关注研究高等教育领域中政府治理问题，结合现实情况，深入思考，提出更具有参考价值的政策建议，为我国政府高等教育治理优化研究给予建设性补充。
参考文献（略）