1 绪论
水库是经济社会发展的保障，综合发挥电力提供、防洪滞洪、农田灌溉等功能。但多数水库移民却面临生产生活不适应、缺乏相应生产资源、生存手段单一问题。而各地区后期扶持政策实施工作关系到库区和移民安置区各方的利益，关系到每个移民的切身利益，但涉及经济、社会、环境等多学科的后期扶持政策实施工作却没有统一的衡量标准。
1.1 研究背景与意义
随着后期扶持政策不断完善与发展，后期扶持政策实施工作重要性凸显，其工作做得好坏，直接影响国家及政府后续政策的修改与完善，决定移民生产生活能否达到或超过移民前水平。新中国成立以来，为解决水患和促进经济可持续发展，国家投入大量人力、物力和财力，积极推进水库工程的建设。以此为契机，国家先后修建三峡工程、葛洲坝水电站、小浪底水利枢纽工程等一系列工程，在提供电力、灌溉农田、防洪治洪等方面发挥巨大的效益【1】。但同时，由于水库淹没征用土地从而产生了数以千计的水库移民。据统计，目前我国已修建各类水库约 9 万余座，产生移民 2700 多万人【2】。在补偿方面，仅仅给予移民实物补偿是不能满足移民的生产生活需要。水库移民受搬迁后不适应、生产资料减少等影响，搬迁后移民收入水平普遍低于安置区平均收入，移民搬迁后稳定难、发展难的问题已经成为水库建设的最大制约问题。为促进移民加快改善生产生活条件，国家先后出台《关于抓紧处理水库移民问题的报告》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等政策来解决水库移民问题。但是由于移民人口数量多、库区基础条件薄弱、移民管理机构管理经验缺乏等原因，移民的生活水平长期以来普遍偏低【3-4】。为更好的解决水库移民遗留问题，帮助移民脱贫致富，国务院 2006 年 5 月 17 日颁发《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17 号，以下简称 17 号文件），以期通过制定实施后期扶持项目促进水库移民增收、库区经济发展、生态环境改善，实现库区和移民安置区可持续发展。目前移民后期扶持已经略显成效。为规范水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作，客观、科学的对各县（市）后期扶持政策实施情况进行评价，国家发展与改革委员会、财政部、水利部于 2011 年 5 月9 日联合发布《关于开展大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作的通知》（发改农经〔2011〕1033 号，以下简称发改农经 1033 号文件），要求各县（市）移民管理机构必须进行监测评估，通过客观地评估政策实施工作的全过程，为政府机构进行科学决策提供依据【6】。监测评估工作开展 6 年以来，虽然取得一定的成效，但是由于没有详细的评估标准、各评估单位态度和水平的差异、以及评估专家之间的差异等，使得监测评估没有达到预期的效果。为切实改善和提升移民生活生产条件，保障水库移民经济发展，就需要对监测评估工作进行深入的研究【7】。
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1.2 国内外研究综述
本文在查阅大量文献的基础上，归纳总结发现国外对后期扶持政策没有专门的研究，在政策评估方面和移民政策方面经验丰富；国内研究主要集中在后期扶持效果评价、后期扶持政策现状及问题等方面。政策评估是检测政策的效果、效益和效率的基本途径，一方面为决定政策是否需要修正、调整、继续或终止提供依据，另一方面有利于推进政策决策的科学化、民主化。国外在政策评估方面研究始于 20 世纪 30 年代，在 20 世纪 60 年代政策评估已经成为一个重要的研究领域【10】。1967 年，爱德华·萨其曼（Edward Suchman）在《政策评估研究》一书中倡导应将政策评估作为一个研究领域来看待，政策评估研究逐渐引起人们的关注。国外学者对政策评估研究主要分为两方面，①政策评估标准研究。政策评估标准分效果、效率、效应三个标准，国外学者对两面两者研究较充分。美国学者 E.A.Suchman【11】从绩效充分性、投入、绩效、效率、执行过程 5 个方面对评估标准进行阐述；Willam Dunn【12】将评估标准分为效能、效率、充分、适当性、公平性、回应性 6 个方面来研究；而 Badal【13】则认为应该从经济、社会、财务、行政、技术 5 个方面的可行性进行评估。②指标体系研究。美国学者 Frank Fischer【14】将政策评估模型分为四个层次：意识形态层次、社会评价层次、局部地区的情景评估层次、技术和数据层次，其模型创新性的将事实和价值两者结合进行评估；美国“都会研究所”【15】(Urban Institute)提出政策评估还需对预期目标的效果进行评估，根据方案的执行情况和效率对方案进行修改。③政策评估模型研究。瑞典学者 Vedung 在对政策评估进行深入的分析研究的基础上提出著名的政策评估模型，包括目标获取模型、综合评估模型、相关利益人模型、成本收益模型、政策效果分析模型等 10种模型，并详细阐述其定义、优缺点、具体操作方法等。Willam Dunn 认为政策评估的目的是确定政策的价值或社会功效，评估模型的建立需要以真实可靠的数据和事实为基础。
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2 水库移民后期扶持政策实施监测评估概述
为全面落实后期扶持文件精神，需要不断加深层次推动后期扶持政策实施工作开展。而了解后期扶持政策及其工作基本情况，是开展后期扶持政策实施工作的基础，是发现工作中薄弱环节的关键。因此，本章主要介绍后期扶持政策实施监测评估，分析监测评估现状与问题，为后续章节作铺垫。
2.1 后期扶持政策概述
后期扶持政策是一项改变我国水库移民工作历史、惠及两千多万水库移民群众的政策。经过将近半个世纪时间，后期扶持政策经历维护基金阶段、建设基金阶段、后期扶持基金阶段、大中型水库移民后期扶持阶段 4 个阶段的发展，不同阶段有各自不同的要求，且内容不断趋于完善。移民（Immigrant），本论文研究中涉及到的移民指的是国内有组织迁居的人群。按照移民自身意愿来分，移民可以分为自愿性移民和非自愿性移民两种。自愿性移民指有权选择是否迁移的移民，多是由于人民经济水平提高而搬迁到更适宜居住的地区；非自愿移民是指无权选择是否迁移的移民，其中水库移民是非自愿移民的典型代表【33】。水库移民（Reservoir immigration）即水工程移民，指因兴建水库工程而同时或分别失去房屋、土地以及其他生产生活资源，或生产生活资源受到工程建设影响，而需要补偿和重新进行生产生活安置的单位或个人，也叫库区移民【34】。水库移民搬入安置区后需要还原以前生产生活方式、条件，以及适应新的社会环境、重建社会关系，最终融入到新的环境并实现可持续发展。由于水库移民工作涉及到国家、各级政府等多个层面且水库移民数量较大，所以其扶持工作必须由政府主导、组织。
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2.2 后期扶持政策实施工作
实施水库移民后期扶持政策是一项让移民群众得到实惠的民心工程，需要抓住具体工作内容和流程，牢牢把握工作方向，将工作做到实处，尽快达到政策实施的目标，为移民创造良好的生产生活条件。点水库移民后期扶持政策实施是中央、国务院做出的一项重大决策。自 17 号文件颁布实施以后，全国各省（区、市）根据本地区实际情况积极开展后期扶持实施工作，并取得一定的成效。同时后期扶持政策实施工作有区别于其他工程的特点，只有牢牢把握其特点，精心组织，统筹安排，才能真正实现“政策兑现、资金安全、社会稳定”的目标。从全国来看，新时期水库移民后期扶持政策实施工作主要有以下特点：截至目前，全国符合后期扶持条件的大中型水库移民人数达到 2288 万人。而纳入大中型库区和移民安置区基础设施建设和经济发展项目扶持的人数则达到 1 亿多人。全国有31 个省（区、市），333 个地级市，2258 个县，10%左右的行政村都涉及大中型水库移民。其涉及人口之多、范围之广是前所未有的。由于后期扶持涉及人口多、范围广、项目多，所需投入资金庞大。初步估算，全国用于后期扶持的国家各级财政及各项基金约 230 亿元。且当前水利水电这种清洁能源发展前景良好，经济社会发展迅速，则所需资金将继续增加。如果再吸收企业资金或者其他资金，则水库移民后期扶持的投资规模更大。
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3 水库移民后期政策实施评估指标体系建立.......22
3.1 评估的指导思想和原则........22
3.2 评估指标体系建立.....24
3.3 指标评估标准.............28
3.3.1 指标评估标准设定方法........29
3.3.2 指标评估标准设定.....29
3.4 本章小结..........31
4 水库移民后期扶持政策实施评估模型...............32
4.1 综合评估方法适用性分析...............32
4.2 权重的确定......33
4.2.1 层次分析法......33
4.2.2 熵权法..............35
4.2.3 权重组合..........36
4.3 评估模型建立.............36
4.4 本章小结..........40
5 陕西省典型县后期扶持政策实施评估的实证分析......41
5.1 陕西省典型县水库移民后期扶持政策实施........ 41
5.2 综合评估..........45
5.3 原因分析与建议.........53
5.3.1 原因分析..........53
5.3.2 应用建议..........55
5.4 本章小结..........55
5 陕西省典型县后期扶持政策实施评估的实证分析
为检验上文构建的大中型水库移民后期扶持政策实施评估模型是否合理，本文以陕西省五个典型县为例进行实证分析。基于五个典型县 2012 年基本情况，运用上文的评估模型对其进行实证分析，并针对评估结果对各典型县工作进行对比分析，结合差异性原因做了详细的应用建议，为后续水库移民后期扶持政策实施工作提供参考。
5.1 陕西省典型县水库移民后期扶持政策实施
水库移民后期扶持政策实施评估工作是掌握后期扶持政策实施情况的重要手段，陕西省移民办通过政策制定、合理设置机构等方面保障对各县（市）后期扶持政策实施工作作出客观评价。在政策方面，陕西省先后制定陕西省大中型水库移民后期扶持政策的实施方案、人口核定登记办法、扶持方式确定办法、资金使用管理暂行办法、项目管理暂行办法等配套文件，主要涉及人口核定登记和动态管理、后期扶持方式确定、后期扶持项目管理、后期扶持资金管理、监督检查和责任追究、信访稳定以及小型水库移民后期扶持等方面的文件。随着国家后期扶持政策的不断完善，结合陕西省后期扶持政策实施开展情况，陕西省后期扶持相关配套文件也在不断完善。机构设置方面，陕西省成立陕西省移民办公室，下设综合处、财务审计处、后期扶持处、安置处 4 个处室，为评估工作提供组织保障。陕西省大中型水库移民后期扶持政策实施评估工作从 2008 年着手调研，2009 年选择渭南市潼关县、临渭区开展评估试点工作，2010 年在总结试点工作经验的基础上，扩大范围，继续开展后期扶持政策实施评估工作。2011 年开始，随着全国后期扶持政策实施评估的全面开展，陕西省也开始全面开展全省后期扶持政策实施评估工作。陕西省移民办首先通过公开招标方式，选定河南黄河移民经济开发公司、西安理工大学水利水电土木建筑研究设计院、陕西水环境工程勘测设计研究院、中国电建西北勘察设计研究院等多家单位对全省范围内涉及水库移民县（市）进行调研，并根据评估大纲完成评估报告撰写。其次，陕西省移民办建立审查专家组，专家组通过审阅评估报告、听取参评单位汇报、现场质询参评单位等形式，对参评单位的后期扶持政策实施工作进行审查。随着评估工作的持续推进，评估范围逐渐扩大，截止 2015 年，全省被评估的水库移民已到达 385.24 万人次。综合考虑资料的完整性、陕西省后期扶持政策实施评估工作实际情况，在参加 2012年陕西省后期扶持政策实施评估所有县（市）选取 5 个典型县（市）进行实例分析。
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结论
本文在对大中型水库移民后期扶持政策分析基础上，分析总结后期扶持政策实施监测工作内容和流程，总结监测工作现状和问题，结合各县（市）监测评估报告和实际情况，建立大中型水库移民后期扶持政策实施评估指标体系，构建层次熵权集对法评估模型，并用陕西省 5 个典型县进行实例验证，评估结果与实际情况吻合，最后根据评估结果进行深层次差异性分析，主要结论如下：
（1）评估指标体系建立与评估标准设定需要建立在水库移民后期扶持政策实施评估分析的基础上。评估指标体系建立与评估标准设定目的就在于，统一评估者对评估指标的认识、理解和评估标准。因此，需要通过对后期扶持政策、后期扶持政策实施评估等方面进行全面剖析，全方面考虑来建立评估指标体系与评估标准。从实证分析来看，本文的评估是符合大中型水库移民后期扶持政策实施评估工作要求的，无论是指标体系的构建，还是评估标准的设定，都是仅仅围绕后期扶持政策、后期扶持政策实施评估开展的。
（2）大中型水库移民后期扶持政策实施评估可以通过层次熵权集对法模型进行定量分析。将后期扶持政策实施评估标准和评估指标作为一个集对，利用层次熵权集对法评估模型确定后期扶持政策实施评估的等级。将层次熵权集对法评估模型运用到陕西省PC县、BS 县、CH 县、Y 县、SQ 县五个典型县中，评估结果、评估结果对比分析、差异性原因分析 3 方面均与实际情况相符。因此，层次熵权集对法的方法能够解决后期扶持政策实施评估权重和等级确定问题，层次熵权集对法模型可以用作评估后期扶持政策实施情况。
（3）大中型水库移民后期扶持政策实施评估可以直观反映各县政策实施情况。将陕西省 5 个典型县作为实证应用，得到评估结果为：PC 县联系数为 0.96，评估等级为优、BS 县联系数为 0.55，评估等级为良、CH 县联系数为 0.08，评估等级为中、Y 县联系数为 0.58，评估等级为良、SQ 县联系数为 0.36，评估等级为良。通过联系数可以直接看出，PC 县评估等级最高，CH 县评估等级最低。从细部来看，管理机构及制度影响、规划项目影响、资金使用效益影响、移民自身素质影响是各县评估结果产生差异的根本原因。所以，评估结果能够直接反映各县政策实施情况，为后续具体工作提供指导。
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参考文献（略）