我国食品安全监管基层行政执法法律研究

本文是法律毕业论文，笔者从自身工作岗位出发，以自己的切身经历为基础，在查阅相关资料的基础上，从相关概念、监管体制机制演变、工作中发现的系列问题出发，通过对我国客观现状、监管体制的分析，在借鉴欧美等发达国家先进经验的基础上，探索构建社会共治的监管局面。

第一章食品安全监管概述

一、概念解析
近年来，苏丹红、塑化剂、瘦肉精、毒韭菜…等一系列食品安全事件的频发，不断的触动人们脆弱的神经，如何能吃得安全、放心成为政府和人民群众普遍关心的问题，但对于什么是食品安全，它的具体含义是什么，与食品卫生的关系是什么，人们却并不一定能详细的阐述。只能简单的用不含农药残留、不腐败变质、干净卫生等形容词来描述，有的群众甚至将食品安全与食品卫生相等同。
（一）食品安全
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二、我国食品安全现状和形势
（一）“十二五”期间我国食品安全形势总体稳定向好。主要表现在：一是食品产业发展速度迅猛，全国颁发各类食品许可证的企业共计1180.5万家，食品企业工业收入和食品进出口贸易数额每年递增，增加农产品无公害化种植面积二千万亩。二是打击食品违法犯罪力度不断加大，查处各类食品违法和罪案件达一百余万起；通过开展质量抽检加强食品监管，抽检合格率均在百分之九十五以上；通过开展餐饮业量化分级和“明厨亮灶”，进一步规范餐饮业经营，在全国一百个城市进行餐厨废弃物无害化处理试点。三是加大财政支撑保障力度，投入184.5亿元资金，用于加强食品安全检（监）测能力建设，建立农产品质量风险评估实验室一百家，开展食源性疾病监测的医院有近四千家，建设食品污染物等有害因素监测点近三千个。四是各地探索完善食品监管体制改革，普遍设立了食品安全监管专门机构和综合协调机制。五是对食品有关法律法规和标准体系进行修订完善，涉及法律法规和部门规章三十余部，清理整合发布标准六千余项，清理农药残留检验方法四百余项。六是初步形成共治格局，举办“食品安全宣传周”，使七亿多人次接受宣传教育；开通专线，实行有奖举报；加强诚信管理，全国六百余家企业荣获诚信管理体系评价证书。
（二）目前各类食品安全事件集中爆发，监管形势十分严峻。一是突出的源头污染问题。工业“三废”加剧了环境污染，农产品生产过程中化肥农药的不当使用，以及食品加工过程的非法添加，使食品安全面临严重风险。二是薄弱的产业基础。小散多是我国食品生产经营单位的主要特点，由此产生的管理不规范，诚信意识缺失，社会责任感不强等，加剧了监管的难度和风险。三是落后或滞后的执法依据和标准，阻碍了食品安全监管的提升。四是监管体制迫待调整健全，专业性人才队伍严重不足，有力的监管手段和技术亟待研宄加强，风险监测与评估经验严重不足。
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第二章基层食品安全监管行政执法中所遇困境的实证分析

一、食品安全监管基层行政执法中所遇困境
我国地域辽阔，人口众多，如果把食品安全比喻成一个完整的生物体，那么基层食品安全监管机构只是食品安全这一生物整体的一个细胞，也正是因为这千万个基层监管机构的有序运转才促进了食品安全这一完整生物体的存在和发展。基层食品安全监管机构直接与人民群众、食品生产经营单位打交道，是监管的前沿阵地，处于最末梢的监管环节，由于监管工作千头万绪、情况复杂，一直是监管的重点和难点，尤其是在经济欠发达地区、偏远乡镇或城乡结合部表现更为突出。
（―）点多、面广、线长，食品安全监管执法任务繁重。从原料到成品，食品安全监管涵盖了种养、生产、流通、餐饮等环节，战线从农田延伸到餐桌；包括各类农贸市场、生产企业、加工小作坊、饭店、内部食堂、农村群体性聚餐、商场超市等行业和领域，而广大的农村地区、城乡结合部等基层监管区域，以上各类行业和业态数量众多、规模较小、分布散乱，可谓点多、面广。同时受区域经济发展不平衡、地理位置等因素的影响，同一行政区域内的不同乡镇面临的监管任务和监管难度也存在较大区别，例如经济相对发达、离城区较近乡镇的服务业较为发达，因而监管对象数量较多，监管任务繁琐，工作量较大；相反工业发展相对薄弱、离城区较远的乡镇，虽然监管对象相对较少，但受基础设施欠缺、交通不便等因素影响，监管难度较大、监管效率较低。
（二）受多种因素影响，食品安全隐患较多。一方面食品种类和消费方式的多样性、企业的扩大生产以及从生产到消费中间环节的增多等新情况，使人们的饮食链条变得更加复杂，环境污染、农药兽药残留、食品添加剂的使用、微生物等生物污染、加工贮藏过程中产生的毒素、转基因等新型食品的出现……等原因的作用，使诱发食品安全风险的原因变得更加隐蔽和难以确定；另一方面则是目前食品行业的准入门槛较低，普遍存在先营业后整改、许可的问题，出现食品加工流程布局不合理、设备设施不能满足保障食品安全需要等情况，以及食品从业人员的文化素质、法律意识、诚信观念、社会责任普遍较弱，注重经济利益，轻视法律、社会责任，出现保障食品安全投入不足、抵触违法处罚等情形，为追求经济利益最大化，不惜铤而走险，给日常监管带来较大阻力。
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二、基层食品安全监管执法所遇困境的原因分析
通过前一部分的论述，全面总结了基层食品安全监管执法所遇到的系列问题。之所以遇到这些问题，既与我国目前的国情有关，也有制度设计等多方面的原因。
（―）客观方面
1、随着科技的不断进步，进入新世纪，我国的经济社会发展取得了巨大成效，人们的生活水平不断提高，对于高品质生活的追求和期待也日益提升，然而与之相对的，则是进入了矛盾多发期，改革过程中存在的各种问题和隐患日渐显现，一些黑心的生产者为追求高额利润不顾后果，生产过程中超标使用、乱添加等违法行为屡见不鲜，食品安全监管的形势日趋严峻。一方面我国地域面积幅员辽阔、民族众多，随着交通的发展，各民族相互聚居，不同地域和民族的饮食习惯和文化，相互影响、相互渗透，比其他国家和地区的监管难度都要大很多；其次科技的进步，促进了食品的多样性，转基因等新的食品品种和添加物质不断涌现，互联网技术的应用，在给人们带来方便的同时，加大有利于曝光监督力度，但也容易使本该不大的小问题在少数恶意网民的肆意转发炒作过程中，迅速的升温发酵和扩大蔓延，给监管部门的处理应对带来前所有的巨大困难和挑战；最后我国的各类食品生产经营单位众多且分布分散，“三小”单位、无证照经营等单位众多，致使监管部门很难做到无缝隙覆盖。
2.在农作物种植、畜禽养殖等食品原料生产环节，由于管控力度不足等原因，存在巨大的安全隐患，集中表现在兽药、剧毒农药等各种投入品的滥用或超标准使用，以及大气、水土污染等工业化进程加快带来的危害，致使各种重金属、兽药等残留在食品原料之中，随着食品产业链不断传导到下一个环节，从而成为餐桌上难以杜绝的安全隐患。同时在我国以家庭联产承包责任制为基础的传统农业分散经营管理方式的主导下，由于缺乏统一的管理和农业产业标准，各农户自行其是、缺少专业培训，对源头管控带来巨大难度。
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第三章欧美等发达国家食品安全加强监管的经验借鉴..................15
一、健全的食品安全制度与法律体系................15
（一）美国食品安全制度及法律体系..................15
（二）欧盟的统一立法体例....................15
第四章完善我国食品安全监管基层行政执法的对策建议.................20
一、构建集中统一、上下顺畅的一体化监管...................20
二、完善食品安全监管法律体系和标准体系...................22

第四章完善我国食品安全监管基层行政执法的对策建议

―、调整理顺监管体制机制，构建集中统一、上下顺畅的一体化监管
“独立性、公正性、权威性是现代政府权力配置的的基本原则。独立性是指某一特定领域的公共权力职能授予给一个机关，以确保其行政活动的正常开展；公正性是指拥有独立权力的行政机关不受利益相关方的干扰；权威性是指这个行政机关的权力是受国家立法保护的，只要是在法律的范围内作出的行政决定和发生的行政结果都具有不可抗拒力。”长期以来，我国从事食品安全监管的部门经历了从无到有到多部门联合监管再到集中统一监管的发展历程，不同的监管阶段和发展历程对于保障食品安全都起到一定的促进作用。但随着经济社会的不断发展，尤其是在当下深化改革的大背景下，在不同地区探索食品安全机构改革、综合执法、大部制改革等先行先试积累经验的基础上，亟需构建一个适应我国国情和客观形势，上下协调一致的集中统一监管体制。
首先，进一步优化各级食品安全委员会与同级其他部门间的横向权利配置，在明确食安委法律地位的基础上，赋予其一定的实体性权利，确保其独立、公正、权威的发挥作用。在法律地位方面，食安委必须与具体的履行食品安全监管职责的部门相分离，以确保其独立而不受部门利益的羁绊；在职责设定方面，食安委可以做出有关食品安全制度，审查制定的部门规章和食品安全标准，协调并监督各监管机构工作开展情况，查找监管漏洞，预测风险、危害，通报食品安全相关信息等，通过职责的设定进一步确立起权威性的法律地位。
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结束语
随着经济社会的快速发展，人们的生活水平逐步摆脱了过去食不果腹、难于温饱的阶段，人们的饮食消费观念发生了翻天覆地的变化。然而现实生活中却爆发了各种各样的食品安全事件，不断的冲击着人们脆弱的神经。笔者从自身工作岗位出发，以自己的切身经历为基础，在查阅相关资料的基础上，从相关概念、监管体制机制演变、工作中发现的系列问题出发，通过对我国客观现状、监管体制的分析，在借鉴欧美等发达国家先进经验的基础上，探索构建社会共治的监管局面。但是由于自身的知识储备、工作经验、站位立场等原因存在没能详细具体论述的方面，还请大家给予包涵和谅解，如有不到之处还请提出意见和建议。本人选取食品安全监管行政执法研究此题作为硕士毕业论文，进行写作，就是希望我们能从完善体制机制的角度出发，倡议构建食品安全社会共治的良好局面，有力促进食品安全监管，使广大人民群众吃得更加安心、放心。
参考文献（略）