导言
目前我国行政诉讼法对诉讼时效规定为提起诉讼的期限，这一规定不仅混淆了起诉期限与诉讼时效的概念，而且给司法实践带来诸多困难。由于行政诉讼时效的定位的不准确，使得行政诉讼监督行政机关依法行政的目的难以实现，由此带来的困惑是:行政诉讼中利害关系人起诉的情况下，其权利在时效上如何保障?对于行政机关的不作为行为是否可以同样适用关于诉讼时效的规定?原告逾期起诉情况下行政行为的合法性问题如何解决?无效行政行为是否应当遵守诉讼时效之规定?以及行政行为的确定力理论与诉讼时效的关系如何?诉讼类型与行政诉讼时效制度又有何关系?这些都是本篇论文中函待解决的问题。
第一章行政诉讼时效制度概述
第一节诉讼时效制度概说
一、诉讼时效制度之概念
(一)时效制度概述
对于“时效”一词的概念，我国法学界表述不一。有的学者将时效放在民法领域研究，将之表述为“由民事法律规定的一定的事实状态的存在持续地经过法定期间而依法发生一定的民事法律效果的法律制度。有的学者论述民事法律制度的时候将时效表述为“时效就是时间的法律效力，它是指一定的事实状态在法定期间内持续存在，从而产生与事实状态相适应的法律效力的法律制度。”②笔者认为，对时效一词的理解不应按其字面含义理解为时间的法律效力，也不应将其限定于民法领域，而应当将其定义为一定的事实状态经过法定期间，产生一定法律效果的法律制度，其实质是对权利的一种时间限制。它的构成要素有三:第一，时效的前提条件是一定事实状态的存在:第二，事实状态持续达到法定期间;第三，发生一定的法律后果，这种后果有取得权利、丧失权利和权利丧失法律保护三种情况.根据《美国传统词典》的解释，特指法律上的时效由法律规定的特定时间，在此期间内可以起诉。特指依据传统或长期使用而要求权利、获得权利。前者适用于诉讼领域，是指经过一定的时间诉讼受到阻碍，但作为诉讼权利的依据仍然存在。而后者主要指取得时效，经过一定的时间，权利人取得权利。因此，笔者在这里所论述的诉讼时效应当取Limitatlno这一用法。
(二)诉讼时效制度之概念
对于诉讼时效制度的概念，理论界的表述也不完全一致。在江平教授主编的《民法学》①一书中对诉讼时效制度定义为:“权利人不行使权利的事实状态，持续经过法定期间届满，丧失其请求法院依诉讼程序强制义务人履行义务的权利的时效制度。”这种表述显然将诉讼时效制度等同于民事诉讼时效制度，在行政诉讼中同样存在诉讼时效的问题，而行政诉讼中当事人请求法院依诉讼程序保护其权利时，法院通常采用撤销行政行为、确认无效以及责令重作行政行为等方法对当事人的权利予以救济，而不是强制行政机关履行义务。因此笔者不同意此种将诉讼时效制度等同于民事诉讼时效制度的观点。此外，《法律辞典》②对诉讼时效制度的定义为“权利人在一定期间不行使权利，即丧失依诉讼程序保护其权利的可能性的法律制度。笔者认为这种观点仍然存在问题，如前所述，时效制度的实质在于对权利的限制，时效制度的法律后果有三种，即取得权利、丧失权利和权利失去法律保护，据此，取得时效制度的法律效果是取得权利，而诉讼时效制度的法律效果当为丧失权利和权利失去法律保护，而立法在对诉讼时效制度进行规定时往往根据立法目的对法律后果作不同规定，我国目前立法对诉讼时效制度的规定将法律后果规定为当事人丧失诉权，对诉讼时效制度的法律效果的表述是值得商榷的，仅认为诉讼时效制度的法律效果是丧失权利的提法不够全面。基于以上考虑，笔者认为，诉讼时效制度是指享有诉权的当事人不行使诉权的事实状态经过法定期间即丧失诉权或者权利不受法律保护的法律制度。
二、诉讼时效与其他相关概念辨析
(一)诉讼时效与行政时效
从目前的行政法学研究成果中对行政时效的表述来看，有学者认为，行政时效是指要求行政法律关系主体及时行使权利和履行义务，否则发生不利后果的一种基本行政程序制度。也有学者认为，行政时效是指一定的事实状态经过法定的期限而产生某种行政法律后果的程序法律制度。前一种观点将行政时效的法律效果界定为一种不利法律后果是不合适的，行政时效的主体为行政法律关系主体，通常情况下是指行政机关和行政相对人，虽然行政时效的要求多为履行义务的要求，很多情况下不履行义务即产生对己不利的后果，但是在行政时效作出行使权利的要求的情况下，当事人不行使权利并不必然导致于己不利的法律后果。对于后一种观点，以时效所产生的法律效果是行政法律后果还是其他法律后果作为区别行政时效与其他时效的关键是片面的，并没有揭示行政时效的真正内涵。笔者认为，行政时效是指要求行政法律关系主体及时行使权利和履行义务，否则发生一定法律效果的行政程序制度。其仍然具备时效的三个构成要素:法律事实、期限以及法律效果三个构成要素。法律事实是行政时效发生的前提，而期限是行政时效所规定的时间界限，法律效果则是由时效限定的权利义务状态。
(二)诉讼时效与取得时效
取得时效是指占有他人的动产、不动产或者其他财产权的事实状态经过一定期限以后，即取得该动产和不动产的所有权和其他财产权的法律制度。通说认为，完整的时效制度应当包括诉讼时效与取得时效两部分，诉讼时效与取得时效是依照时效的适用条件与法律效果的不同对时效所作的划分。
第二节行政诉讼时效制度之理论界定
一、行政诉讼时效制度之概念
行政诉讼时效制度，是指享有行政诉权的当事人不行使诉权的事实状态经过法定期间即丧失诉权或者权利不受法律保护的法律制度。它的构成要素有三:第一，行政诉讼时效制度存在的前提条件是当事人不行使行政诉权这一事实状态。第二，当事人不行使诉权这一事实状态持续超过法定期限。第三，发生当事人丧失诉权或者权利不受法律保护的法律效果。
二、行政诉讼时效之分类
行政诉讼时效在理论上的分类与现行法上的分类是不同的。
(一)行政诉讼时效理论上的分类
关于诉讼时效届满的法律效果的立法主义主要有两种，第一种是诉权消灭主义，即诉讼时效届满以后当事人的实体权利本身并不消灭，仅诉权归于消灭。另一种是胜诉权消灭主义，这种观点认为，诉讼时效届满以后发生胜诉权消灭的法律效果。我国民事诉讼时效即采用胜诉权消灭主义。对于行政诉讼而言，由于行政诉讼争议的对象是行政行为的合法性问题，因此当事人的诉讼请求主要围绕行政行为的合法性以及由行政行为所造成的损害如何得以赔偿的问题展开，因此采用胜诉权这一说法有违行政诉讼的司法审查性质。因此笔者认为行政诉讼时效届满的法律效果理论上应当有两种，即诉权消灭主义和权利失去法律保护主义。基于这两种法律效果，行政诉讼时效可以分为两类----诉权消灭的诉讼时效与保护权利的诉讼时效。目前我国行政诉讼法规定的是诉权消灭的诉讼时效。诉权消灭的诉讼时效是指享有诉权的当事人不行使诉权的事实状态经过法定期间即丧失诉权的法律制度。对于诉权消灭的诉讼时效，当事人不行使诉权超过法定期限则失去向法院提起诉讼的权利，对于当事人的起诉是否超过起诉期限，通常情况下由法院在受理阶段进行审查，对于超过起诉期限起诉的，以裁定的方式驳回起诉。目前我国行政诉讼法对诉讼时效的规定即如此。保护权利的诉讼时效是指享有诉权的当事人不行使诉权的事实状态经过法定期间其权利失去法律保护的法律制度。对于保护权利的诉讼时效，当事人不行使诉权超过法定期限则其权利失去法律保护，实体权利仍然存在。对于当事人的起诉是否超过起诉期限，通常情况下由法院在法庭审理过程中查明，对于超过起诉期限的，对其诉讼请求不予支持，以判决的方式驳回其诉讼请求。
(二)行政诉讼时效在现行行政诉讼法上的分类
根据我国行政诉讼法及其司法解释对诉讼时效做作的相关规定，我国行政诉讼时效分为三类:普通诉讼时效、特殊诉讼时效、最长诉讼时效。
第二章域外行政诉讼时效制度之考察
第一节英美法系国家行政诉讼时效制度之考察
一、英国行政诉讼时效制度之考察
在英国，只要法律或者普通法没有禁止规定，相对人可以对所有的行政行为提起司法审查。基于这一背景，英国的行政诉讼没有一个统一的制度，并且在内容和体系上十分复杂，几乎每一种救济手段都有其独特的适用范围、申请程序和救济方式。因此，对英国的行政诉讼时效制度的考察必须建立在对英国的行政诉讼类型的认识之上。英国对行政行为的救济分为议会救济、行政救济与司法救济。司法救济是由法院对行政行为提供的救济，包括普通救济和上诉。普通救济与上诉实际上是根据成文法上的救济与不成文法上的救济这一标准对司法救济所作的区分①。一般救济和特权救济都属于传统的普通救济，而区别于指定法新创制的上诉等救济方式。一般救济是指按照普通诉讼程序获得的救济，包括赔偿金诉讼、宣告令、强制令、告发人之诉、履行义务之诉等。特权救济是指基于英王特权令状而建立的司法救济，包括人身保护令、调卷令、阻止令和训令。
二、美国司法复审时效制度之考察
美国的司法复审，按照《布莱克法律词典》的解释，是指当事人请求有关法院对行政主体或下级法院对事实或法律适用的裁决是否正确进行的审查活动。②美国的司法复审并不简单等同于我国的行政诉讼，因为美国的司法复审包括对行政行为的审查、对司法行为的审查以及对立法行为的审查三方面的内容。从19世纪60年代末到现在，美国的司法复审范围一直呈扩大趋势，根据《美国联邦程序法》第704条之规定，可以接受司法复审的行政行为包括:第一，法律明文规定可受司法复审的行政行为;第二，在法院不能得到其他充分救济的最终行政行为;第三，己经行政复审机关确认的、由原行政机关做出的，初步的、程序性的或中间阶段的行政行为。据此，政府的行政行为绝大多数都属于司法复审的范围之内，不能审查的行政行为则是必须严格论证的例外，美国司法复审的行政行为的广泛性充分体现了美国“无救济即无权利”这一法治观念。正是由于美国司法复审范围的广泛性，这种广泛性在诉讼的时效制度上则体现为较为宽容。
第二章域外行政诉讼时效制度之考察.............20
第一节英美法系国家行政诉讼时效制度之考察.............20
第二节大陆国家与台湾地区行政诉讼时效制度之考察.............23
第三章我国行政诉讼时效制度之缺陷分析与完善.............30
第一节行政诉讼时效制度与行政诉讼法立法目的之关系.............30
一、行政诉讼目的.............30
二、行政诉讼时效制度应当符合行政诉讼目的.............31
第二节我国行政诉讼时效制度之缺陷分析与完善.............32
结论
如上所述，我国行政诉讼法将诉讼时效规定为“提起诉讼的期限”不仅与行政诉讼之目的不符，这一简单而笼统的规定还给司法实践带来诸多问题。对于公益诉讼，笔者认为不应遵守关于诉讼时效的规定，理由在于公益诉讼是公民为维护公共利益对行政机关的违法行为提起的诉讼，公益诉讼的原告在行政行为作出之时往往是不特定的主体，行政机关在做出行政行为的时候没有义务将行政行为的内容、诉权以及诉讼时效等事项告知不特定的公众，如果对公益诉讼也适用诉讼时效制度的话，时效期间的起算点无法确定。
参考文献
[1]王名扬著:《美国行政法》，中国法制出版社1994年版。
[2]王名扬著:《法国行政法》，中国法制出版社1994年版。
[3]张正钊，韩大元主编:《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版。
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[5]马俊驹、余延满著:《民法原论》，武汉大学出版社1999年版。
[6]【日】盐野宏著:《行政法》，法律出版社1999年版。
[7]薛刚凌著:《行政诉权研究》，华文出版社1999年版。
[8]江平主编:《民法学》，中国政法大学出版社2000年版。
[9]陈新民著:《德国公法学基本理论》，山东人民出版社2001年版。
[10]林莉红著:《行政诉讼法学》，武汉大学出版社2002年版。