第一章 导论
第一节 选题背景及研究意义
一、选题背景
我国曾多次发生重大突发公共卫生事件，给人民群众的生命健康造成巨大威胁，给经济发展带来巨大损失，并极易引发社会恐慌，造成公共危机。2003 年，我国发生非典肺炎疫情，暴露了我国在应对突发公共卫生事件时存在的严重问题。为降低突发公共卫生事件风险、切实保障人民群众的生命权，国务院于 2003 年 5 月发布了《突发公共卫生事件应急条例》，开始建立起我国现代化突发公共卫生事件应急管理体系。随后，在 2005 年发生的禽流感疫情与 2010 年发生的甲流疫情中，我国颁布实施了《中华人民共和国突发事件应对法》，并进一步完善了相关法律法规及预案。但是，2020 年出现的新冠肺炎疫情，却依然让武汉市封城 70 余天、全国 31 个省全部启动突发公共卫生事件一级响应，再次暴露出我国面对突发公共卫生事件尤其是突发传染病疫情时仍存在不足之处。而社区往往是应对传染病疫情的“桥头堡”，是城市治理的基本单元，社区的安全稳定直接影响社会的安全稳定。党的十九大报告也提出要努力完善街道和社区的防灾减灾体系，通过进一步推动社区自治，让社区成为防控的关键，发挥群众的主观能动性，从源头上提升我国应对突发事件的总体防控能力。早在 2007 年，国务院就出台了《关于加强基层应急管理工作的意见》，其中就明确要求在现行街基体制下，让我国政府应急管理的优良经验尽快在社区扎根落地，切实降低社区应急管理的脆弱性。伴随着“互联网+”和大数据时代的到来，我国政府在《城乡社区服务体系建设规划（2016-2020 年）》中提出要以网格化管理为主要思路，将信息技术与社区治理有机融合，从网格化管理向网格化治理转变，确保人民群众的生命安全和身体健康，构建和谐稳定的社会生态。
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第二节 国内外相关研究动态及文献综述
一、国外研究
（一）社区管理体系的研究
社区管理体系是研究社区管理主体和社区管理内涵不可或缺的内容之一，由于工业化革命较早等原因，国外的社区起步较早，因而相关研究较为充足，目前学界已积累了大量相关文献，主要集中在以下几方面。
1.关于社区内涵及其分类的研究。Ferdinand（1959）在其著作《共同体与社会》中首次将社区一词作为一种全新的社群模式提出并发表了对其的论述，这被认为是社区走向公共管理领域的标志，他在书中重新梳理了不同社群的本质区别，并且将社区定义为一种小型社群，而组建这种小型社群的个体往往具有一定的同质性，因而这种小型社群的结构相比社会而言更加稳定，因此其认为社区对于社会而言是极其重要的组成部分②。Gene（2005）在综合之前学者对于社区内涵及分类的研究后认为，随着近年来全球化的概念越来越深入人心，因此不同社区的差异也会逐渐缩小，这主要是由于不同地区的人群更加相互交融，大家对于社区本质的理解也越来越深，今后社区可能将淡化不同地理位置这一差异，而着重从社区功能上进行区分③。
2.关于社区管理主体和社区权力的研究。
Osborne（1992）认为在社区中，社区权力的归属至关重要，若居民为社区管理主体，则社区管理权力就不应当交于政府手中；反之则说明社区管理权力本身就应属于政府④。Putnam（1993）从意大利不同社区的发展过程出发，研究并分析了社区发展过程的差异，运用资本主义的理念，对此进行了合理的解释①。Bowrey（2009）则强调将新公共服务理论引入政府管理，他们认为新一代的政府管理应当像居民在逛商场一般，居民是被服务的对象，政府之间需要不断竞争并着力提升自身的服务水平，才能够让政府更有竞争力②。
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第二章 突发公共卫生事件及网格化管理的理论基础
第一节 突发公共卫生事件的内涵、特征、分类分级
一、突发公共卫生事件的内涵
世界各国历史上均发生过不同类型、不同程度的突发公共卫生事件，随着地球极端天气天数增多，地区发展不平衡日渐显现，单边主义、保护主义日益盛行等多种因素共同影响，近年来突发公共卫生事件的出现频率越来越高，我国社会各界也需要详细的了解和认识突发公共卫生事件。
国务院于 2011 年 1 月 8 日修订后的《突发公共卫生事件应急条例》中对突发公共卫生事件的概念进行了界定。突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的，严重影响公众身心健康的公共卫生事件。
突发公共卫生事件对于我国基层社区居民的生命安全和生活环境造成巨大威胁和破坏，严重干扰正常的社会秩序，如不及时加以妥善应对、处理和解决，极易导致更大范围内的社会危害，需要政府部门统筹各专业和职能部门及基层社区力量，迅速进行行之有效的管理行动，将突发公共卫生事件的风险和影响降到最低。
二、突发公共卫生事件的特征
突发公共卫生事件通常均具有以下五大特征：
（一）突发性和紧迫性
对于突发公共卫生事件而言，事件发生往往没有任何规律和征兆，具有极高的突发性。人类现有的技术水平也难以预测其发生的具体事件以及事件的基本要素，如时间、地点、关联人群等等。在事发突然的情况下，无论是相关人群亦或各级政府组织往往均没有足够的思想准备和物质准备。因此在面对突发公共卫生事件时极易产生巨大的心理压力和物资匮乏现象。在这种紧迫的环境中，仍然需要各级政府汇集有关部门及专业人士进行高效沟通，全面评估事件影响，做出科学且专业的决策，尽可能将损失降到最低，恢复正常的公共卫生秩序。
（二）多样性和易变性
由突发公共卫生事件的概念可知，凡是严重影响公众身心健康或对公众身心健康造成严重威胁的事件均在突发公共卫生事件的范畴内，因此突发公共卫生事件具有多样性，可由诸如食物中毒、洪涝灾害、传染性疾病疫情等多种因素引起。同时，突发公共卫生事件一旦发生，事件进程就会受到多种复杂因素的相互影响，即便是同一种突发公共卫生事件，由于气候环境、人口密度、处置措施等均不相同，事件的进程往往也迥然不同；且每一种因素的改变，均会影响其他因素，进而再次改变事件进程乃至结果，因此突发公共卫生事件还具有高度的易变性。
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第二节 新冠肺炎疫情产生的内在机理
自 2020 年初，新冠肺炎疫情在我国武汉地区首先爆发以来，目前已经导致全球上亿人感染，形成了新冠肺炎疫情的全球大流行，全球不同卫生和疾控组织均对这种人类历史上从未有过的新冠肺炎病毒迅速开展研究，世界卫生组织将这种病毒命名为 2019 新型冠状病毒，英文简称为 COVID-19。本文中的新型冠状病毒肺炎（后文简称新冠肺炎），就是指由 2019 新型冠状病毒感染所导致的肺炎。新冠肺炎在人群中不断相互传播进而蔓延，逐渐发展升级为重大突发公共卫生事件后就形成新冠肺炎疫情（后文简称新冠疫情）。
一、新冠肺炎的特征
新冠肺炎是一种新型传染性肺炎，因此其本质上是一种传染病，故其遵循传染病的全部特征。本文按照从微观到宏观，从基础到特殊的渐进方法，阐述新冠肺炎的病程特征、传播特征、特殊性。
（一）新冠肺炎的病程特征
首先，患者不慎感染新冠肺炎后，起初几乎无任何异常症状，随后会出现干咳、发热等常规感冒症状，少数患者还会出现咽部不适感或腹泻。在患病一周以后，新冠肺炎症状逐渐表现为呼吸急促或呼吸困难、酸碱失衡及电解质紊乱，重症患者出现严重缺氧进而导致心肺衰竭并危及生命。同时，新冠肺炎遵循传染病的病程演化过程，因此下文以传染病病程特征为底层架构，加以新冠肺炎实际病程研究结果进行阐述。针对个体病例而言，新冠肺炎病程的三种阶段分别为。
1.潜伏期：自新冠病毒侵入机体到出现实际病症的这段时期称为潜伏期。新冠肺炎的潜伏期长短不一，潜伏期最短病例为 0 天，大部分患者潜伏期通常为 4~5 天左右，一般不会超过 14 天，少于 1%的病例最长可达 30 天。
2.发病期：新冠肺炎病例出现实际病症的整个时期称为发病期。新冠肺炎的发病期长短不一，发病期严重程度也各有不同，受病人年龄、生活环境、基础病症、治疗措施的综合影响。以中国新冠肺炎患者出院统计结果为例，轻症病人发病期约为 2 周，重症病人发病期约为 4 至 6 周。
3.恢复期：新冠肺炎病例不再出现实际病症后即进入恢复期，直至受新冠肺炎影响的身体机能完全恢复，若以病例完全不具有传染性为恢复期结束时间，则目前主流研究认为新冠肺炎的恢复期约为 14 天，部分国家为降低新冠肺炎传播风险，将新冠肺炎恢复期进行适当延长。
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第三章 新冠肺炎疫情在西安市的传播及C社区疫情网格化管理现状..............35
第一节 新冠肺炎疫情在西安市的传播 ............................. 35
一、西安市交通枢纽及人口流动情况 ............................................ 35
二、西安市新冠肺炎疫情传播历程 ...................................... 36
第四章 西安市 C 社区新冠疫情网格化管理中存在的问题及原因 .... 47
第一节 西安市C 社区新冠疫情网格化管理中存在的问题 ...................... 47
一、居民抵触疫情排查，网格员推诿网格服务 ................................... 47
二、单元网格信息匮乏，出现信息黑洞 ........................................ 48
第五章 国内城市社区新冠疫情网格化管理经验借鉴 ......................... 59
第一节 国内其他城市社区新冠疫情网格化管理经验 ............................ 59
一、上海市：大力建设韧性社区 ................................ 59
二、杭州市：高科技赋能社区治理 ............................................. 60
第五章 国内城市社区新冠疫情网格化管理经验借鉴
第一节 国内其他城市社区新冠疫情网格化管理经验
一、上海市：大力建设韧性社区
上海市是我国综合实力最强的城市之一，其突出的城市综合管理能力也是有目共睹的。受地理位置与历史因素影响，上海市主城区的人口密度非常之高，平均达到 3 万人每平方公里。而上海市的街基体制规模也十分庞大，全市共有75 个街道，2179 个居民委员会，平均每个社区居委会要管理上万社区居民。因此在上海市这样的超大规模城市，社区繁多，人口稠密，一旦发生诸如新冠肺炎疫情等突发事件，可能导致较多社区卷入其中，影响大量社区百姓的身体健康，进而引发公共危机。因此上海市政府不断推进街基全方位建设，2016 年 8 月上海市政府在《上海市城市总体规划（2016-2040）》中明确提出要大力发展建成全层级、全脉络、全功能的城市综合街基服务能力，不断推进模块化、功能化、信息化的城市基础设施建设和升级，提高整个上海市在现行街基体制下应对突发事件的韧性水平，这就对整个上海市基础设施的综合建设以及上海市城市后勤运营和保障能力提出了很高的要求。因此上海市不断对基层社区基础建设进行升级，着力推进韧性社区建设。首先上海市政府将目标定位为“补”，对相对较老的社区基础设施建设进行补全和翻新，使其能够达到韧性社区的基本要求；对于那些相对较新的社区，则进一步进行查漏补缺，确保其不会出现部分基建漏洞。在同时做好“老基建”和“新基建”的基础上，再通过线上互联网以及大数据平台为全市的社区基建进一步进行技术赋能。上海市首先建立了细化到社区的三级储备模式，而其中的绝大多数储备物资均由政府统一招标与企业签订采购协议，保障储备物资的稳定性及质量安全。而这些储备物资的种类也多种多样，从突发事件需要的不同抗灾救灾物资到生活必需品及食品农资等都一应俱全。同时上海市根据不同社区的不同特点，对不同位置的社区储备物品也进行了因地制宜的倾斜和补充。因此最终上海市能够让每个基层社区都采用专业的储备方法，储备了一批符合各自社区应急管理相应需要的应急物资。在新冠疫情初期，上海市迅速启动储备物资应急供应机制，社区就可在很短时间内向社区医院的医护人员、物业公司的安保人员等相对风险较高的服务人员提供口罩，极大缓解了疫情初期口罩紧缺的情况，充分体现了上海市韧性社区建设的良好作用。与此同时，通过技术赋能后的韧性社区加之我国目前走在世界前列的 5G 技术，保证了社区网格信息在同一街基网格内以及不同街基网格之间的相互传递与共享，不但确保了数据传递的时效性，同时也在最大程度上减少了人与人之间的相互接触，进一步降低了疫情蔓延的风险。
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第六章 进一步完善西安市 C 社区新冠疫情网格化管理的对策建议
第一节 强化网格宣传保障能力，提高社群心理韧性
一、拓展社区心理咨询服务，满足社区各方需求
长期看，C 社区今后必然还将面临各种各样的突发事件，这对于基层各个群体的心理韧性都提出了更高的要求。因此笔者建议 A 街办或 C 社区都可以引入心理咨询服务，由街办统一拨款，最好可以在线下为街基配备心理咨询室，聘请专业的心理咨询服务人才，为社区居民尤其是老年人群体及社区管理人员在必要时进行心理疏导；当然也可以通过手机 APP 或公众号等方式建立线上心理咨询平台，但要着重考虑如何优化社区老年群体的咨询服务体验。
二、增加社区宣传形式和数量，提高网格宣传有效率
目前 C 社区的实体公共宣传形式仅仅停留在一块滚动电子屏，社区急需增加社区的宣传形式和数量，比如在社区多个人流量较大的显著位置设立多处社区宣传栏，平日时可以宣传社区公共信息、动态变化、政策法规等，面对疫情等突发事件时就可以直接在宣传栏中对相关的防控知识和政策变化进行宣传讲解，使社区居民能够在第一时间了解到。另外，还可以通过建立 C 社区大数据平台，登记汇总所有社区居民的手机号，在关键时刻可以直接通过群发短信方式进行的必要的安全提示宣传等。
同时 C 社区还需要提高单位网格的宣传有效率，这首先需要社区对于社区网格员进行详细的宣传培训，通过定期开展制度讲解，政策答疑等活动，使得社区网格员了解街道及社区最新的相关政策和制度变化。随后社区网格员就可通过其与社区居民尤其是社区老年居民的日常交流，为其进行宣传讲解，提高网格宣传有效率。还可以进一步通过信息化手段，推出社区宣传 APP 或者公众号，不定期的进行社区宣传的相关推送，可直接一步推送到单元网格内的居民个人，同样可以提高网格宣传有效率。
参考文献（略）