公共选择视角下泽口灌区水利设施管护制度创新研究

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论文字数:**** 论文编号:lw20238862 日期:2023-07-16 来源:论文网

1 绪论

1.1 研究背景

农业水利设施是决定农民生产生活状况的基本前提,是国家粮食安全的重要保障,也是农村经济稳定可持续发展的有力支撑。新中国成立至今,水利工程建设始终是农村建设与发展过程中关乎国民经济发展的根本命脉;尤其在改革开放后,农村水利工程建设所取得的巨大成就,为之后农村经济发展打下了坚实的基础。2011 年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》(以下简称《决定》)中明确指出,“加快水利改革发展,不仅事关农业农村发展,而且事关经济社会发展全局;不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全,而且关系到经济安全、生态安全、国家安全”[1]。《决定》在加快水利工程建设管理体制改革方面也作出了明确指示,强调根据不同地区水管单位及水利工程的性质,分类分步推进管理体制改革,充分落实相应的管理支出与维修养护经费,《决定》还特别强调了对于相对落后地区公益性工程维修养护经费应由中央财政进行补助;另一方面,也要充分发挥市场机制在水利工程建设和运行中的作用,建立健全良性的适应当前经济发展水平的水利设施运行机制。2001 年,水利部以水规计〔2001〕514 号文确认湖北省大型灌区共 32 个,其中水库灌区 21 处,引水灌区 9 处,提水灌区 2 处,分布在全省的 45 个县(市);灌区的总土地面积 5843.6 万亩,占全省总土地面积的 21%;耕地面积 2422.9 万亩,约占全省耕地面积的 53.2%;设计灌溉面积 2111.52 万亩,占全省灌溉面积的 60%[2]。近年来,湖北省牢牢把握国家实施大型灌区续建配套和节水改造项目的契机,把灌区建设作为提高农业综合生产能力的关键,作为确保粮食生产安全最现实、最可行、最有效的途径,以及解决“三农”问题的大事和实事来积极开展工作,较好地实现了灌区的健康持续发展并充分发挥了灌区的综合效益。湖北省水利厅制定深化水利改革三年(2014-2016)行动要点和责任分工方案,明确了 20 个方面的改革任务,尤其水行政审批制度改革、实行最严格水资源管理制度、创新水生态文明建设模式、推行“河(段)长制”“湖(段)长制”、创新水利工程建设与管理体制 5 个重大改革项目,取得了积极进展和明显成效。

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1.2 研究目的与意义

1.2.1 研究目的

本文以湖北省泽口灌区(仙桃部分)为研究对象,从灌区水利工程管理与维护现状出发,展开调查研究,其目的在于总结现有文献资料及重要理论的研究成果,结合泽口灌区的实际情况,对当地水利设施管护制度进行创新研究。(1)通过对调研地现状的分析,把握当地水利设施运行的实际与特征,总结目前灌区水利工程管理与维护过程中存在的问题,并从管护制度整体的角度出发,探寻这些问题产生的根本原因。(2)总结泽口灌区目前水利设施管护制度的改革措施与具体成效。通过管理部门现有资料结合实地调查情况,分析灌区水利设施改革过程中的积极举措与成效,同时总结在改革过程中存在的主要困难与问题。结合当地水利设施管理特点因地制宜,通过管护制度创新促进当地农业水利设施的改革形成长效化机制。(3)灌区水利设施的管护制度创新旨在政府、市场、农户三者之间寻求一种最佳的结合方式,因此本研究希望从泽口灌区水利设施的特性、当地农村社会组织性质、市场经济规律等角度出发,探寻政府、市场、农户三者之间的利益均衡关系,从而得到解决灌区水利设施管护困境的最佳途径。

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2 理论基础:公共选择视角下的公共物品供给

2.1 逻辑起点——公共物品理论

公共物品(Public goods)一词产生于西方社会,由经济学家休谟最早提出,之后各时期的经济学家经过 200 多年的时间不断对其内涵与外延进行着丰富的论证。萨缪尔森根据公共物品的集体消费品特征,认为公共物品具有非排他性、非竞争性两个基本特征。事实上,在现实经济生活大量存在的是不完全具备以上两种特性的公共物品,公共选择学派布坎南(1965)将萨缪尔森提出的同时具备非排他性和非竞争性的公共物品为“纯公共物品”,而将不完全具备这两种特性的公共物品称为“准公共物品”。而广义的公共物品既包括纯公共物品和准公共物品,也包括俱乐部物品(Buchanan,1965)以及公共池塘资源(Ostrom,1990)。我国大型灌区由于其长期以来的建设管理模式及其承担的社会经济职能,即灌区建设管理规模宏大、涉及范围广泛的自然属性,以及提高灌区农业生产水平、保障农业经济发展等社会属性,通常被定义为公益性或准公益性事业单位。而一旦灌区水利设施建设成功并投入使用,就很难将灌区部分农户从受益者群体中排除,或者说这种排他行为带来的收益远低于排他过程产生的成本耗费,水利设施的这种非排他性决定了其日常管护也同样具有正外部性且受益者为灌区范围内的所有农户。也就是说,灌区水利设施管护服务私有化成本过高,且具有一定非排他性,即很难把灌区水利设施管护的潜在受益者排除或限制在水利设施的日常使用之外。著名经济学家胡鞍钢(2002)曾提到,“物品属性如果取决于自身性质和管理产权制度安排,具有正外部性、对社会公平具有重要意义、为公民普遍享有的物品,政府通过一定的制度安排,使之在消费上具有非竞争性和非排他性的特点,那么这种物品也可以称为公共物品”[3]。因此,灌区内水利设施的管护制度也可以被认为是公共物品的特殊形式,属于准公共物品。

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2.2 分析原则——公共选择理论

公共选择通常也被称为集体选择,主要研究政治领域内的决策过程,即运用经济学原理与方法对政治问题进行研究。公共物品的外部效应决定了公共选择这一理论存在与发展的基础,基于经济学研究方法的公共选择理论,同样以理性经济人作为最基本的研究假设。而公共物品的特征与个体理性经济人的属性共同作用,极易导致公共物品供给的集体行动困境,经济人所处的制度环境则是制约经济人政治行为的主要因素,奥尔森在其经典著作《集体行动的逻辑》中曾提到,“除非一个群体中人数相当少,或者除非存在着强制或其他某种特别手段,促使个人为他们的共同利益行动,否则理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动”[4]。即当群体人数较多,且缺乏相应强制性约束力时,理性的个体会为实现个体利益而选择成为公共利益的“搭便车者”,而不会为实现公共利益作出行动。而在后续结合心理学研究成果而进行的行为博弈论实验与研究中表明,个体在公共物品提供方面的行为选择还有受到利他(Becker,1974)、公平(Charness,2002)、信任(Rockenbac,2004)等因素的影响,并不完全收个人利益驱动所支配。灌区水利设施管护制度是一种公共物品,农户参与这种公共物品供给是在一定地域范围内的个体理性的自主选择行为从而实现集体选择结果的过程(蔡起华,朱玉春,2014)。因此在政府、农户等主体在确定设施产权、明确管护责任、决定管护方式的过程中所做的一系列决策都属于公共选择的一种,政府与农户则同样由于其具有的理性经济人属性,而可能作出不利于实现公共利益的决策与行为,但在相应的制度激励、社会公平、个体信任等影响下,个体行为也会得到相应调整。

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3 泽口灌区现行管护制度安排与实施现状...........15

3.1 调查样本选取及特征.... 15

3.2 水利设施的建设与运行情况...........17

3.3 水利设施管护实施情况......... 19

3.4 农户参与水利设施管护情况调查............23

4 泽口灌区水利设施管护制度困境及成因...........25

4.1 水利设施老化待修,管护供需矛盾突出.........25

4.2 地方配套资金缺口,管护经费来源不足.........26

4.3 政府职能转变阻力大,管养分离难实现.........26

4.4 农户管护参与程度低,缺乏合理监督机制..... 27

4.5 成因分析——基于公共选择理论的解读.........27

5 泽口灌区水利设施管护制度改革试点的实践............32

5.1 改革试点的实施步骤.... 32

5.2 主要特点分析.......34

5.3 主要成效及存在的问题......... 35

6 破解管护困境的制度创新对策

结合上文基于公共选择理论对灌区水利设施管护困境的成因分析,结合泽口灌区目前进行的水利设施管护制度改革试点“探索财政资金购买公共服务”的水利管护员制度运行情况,要想突破现有管护困境应从提高灌区水利设施运行的自身承载力、各主体的决策选择激励和创新科学合理的管护规则三个方面着手。埃莉诺·奥斯特罗姆在对公共池塘治理的研究中,通过大量实例表明通过自主治理可以实现公共池塘资源的可持续发展。但为实现这种可持续发展,在资源管理制度的设计上需满足以下几个方面的要求:

6.1 完善设施建设与验收制度

在调查过程中笔者了解到,对于目前灌区水利设施的建设标准,大部分管理者表示尽管灌区早有相关政策文件,但现有文件规定的标准普遍较低且验收不严,设施日常运行过程中损坏率高。为保证灌区水利设施的良好运行、减缓设施损坏速度、减轻日常维护负担从而提高管护效率,最基本的保障措施应从灌区水利设施严格控制设施工程建设方面着手,提高设施的建设标准与质量水平,制定工程质量标准相关制度性文件,严格把好建设关,降低设施损坏风险,提高使用年限与管护效率。同时,对于现有老化损坏情况较轻的水利设施,严格按照工程维修标准进行翻修;对于损坏情况严重的设施,则应在非灌溉期间按新标准原址重建,必要时在不影响灌区工程总体布局的前提下,按需安排配套设施工程的选址新建。

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结束语

本文基于泽口灌区水利设施的管护现状,从公共选择理论的角度出发,总结了灌区水利设施管护存在的困境以及这些困境的存在的原因,并结合仙桃市沔城回族镇进行的管护制度改革成效对灌区水利设施管护制度进行了创新与完善。研究根据设施的建设规模和损坏程度将灌区水利设施分为四个不同类型,并根据不同类型的管护需求界定了相应的管护主体。在确定管护主体的基础上,重点探索“水利设施管护员”制度的创新与推广,成立以村长、村支书为牵头人的管护领导小组,通过公开竞聘召集设施管护员,进行业务培训与指导,增强管护员的责任感与专业技能。根据设施管护员的管护职责与管护目标,制定完善的绩效考核制度,并根据管护员的实际考核情况,对于工作积极、责任心强继续嘉奖留用,对于工作不力的予以更换。进一步加强灌区水利设施管护的日常监督工作,通过鼓励灌区所有村民农户积极参与灌区水利设施管护运行监督,调动农户管护参与的积极性,提高设施管护效率。灌区水利设施管护体制创新改革关系到灌区运行管理的可持续发展,必须要以高度的责任心与服务意识逐步深化水利设施管护改革工作,探索更适合泽口灌区水利设施科学管护与可持续发展的长效机制。

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参考文献(略)

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