第一章 引言
1.1 研究背景
公共产品理论，已经过近百年的探索，形成了系统的涉及性质、内容、特征、供给与需求等的一系列理论，而农村水利基础设施作为农村公共产品的重要组成部分也是广泛研究的内容之一（王朝新，2011）。对于整个经济体来讲，最低限度的先行社会基础设施建设是经济发展的前提，也是能够制约经济发展的瓶颈，这些基础设施部门是其他部门发展的基础（赫希曼，1991）。特别对占有三分之一国土面积的干旱半干旱地区来说，没有农田水利设施，就没有旱地农业，没有现代化的农田水利设施，就不可能有现代化农业。目前我国的农业发展不平衡，有些地区基础仍较薄弱，抗灾能力较低，靠天吃饭的情况依旧存在，缺水以及缺少完善的农田水利设施已成为了制约农村经济发展和农民增收的一大障碍。同时我国农业产业因入世面临国际市场上越来越大的竞争压力。因此，加大农田水利基础设施管护力度与投入力度，不仅可以提升农业种植结构水平来促进农业产业消费升级，改善农民的生活状况，还能够提高我国农业竞争力，对世界农业的发展做出贡献。“小农水”会占用一定的土地，破坏地表植被，造成一定水土的流失，但同时可以控制地下水位、调节气候、美化环境。如山坪塘可以局部改善小气候，防洪排涝渠可以及时疏导洪水排入河流，防止发生次生灾害。相反，如果水利发展滞后，未遵循水利工程与生态环境相结合的原则，会导致洪涝灾害、土地盐碱化，影响流域周边的景观特性，乃至破坏生态平衡。
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1.2 文献综述
20 世纪 90 年代以前，专家学者认为只有产权从国有转移到私人或股份制合作组织所有，才是解决问题的办法。科斯认为私有化模式的核心在于将外部性内部化，必须要对产权进行界定，可以改变公共物品治理中的根源问题：避免搭便车行为（Barker 等，1984）。所以西欧与日本等国开始进行了公共物品及服务私有化浪潮，并有案例表明确实对部分公共物品管理效率有了提高。但随之而来的是原来的公共物品或服务价格的上涨，并且并不是所有私有化的物品都得到了比原来更好的管理，比如水资源的私有化甚至成了富人剥削穷人的工具，随之引发一波波群众抵制活动（王艳茹，2013）。到第二届世界水论坛大会认为它们不应当彻底地私有化（Rijsberman,F.R，2000），原因在于水资源的使用涉及人权，这种满足基本的生活与生产的物品需求应受到公平的保证。同时对于一些几乎没有营利功能，公益性质占多数的水利工程，作为“公共池塘资源”的非排他性、农业的弱质性，使得私有化无利益，这也会使产权私有化受阻。亦或者因利益覆盖范围太广很难避免搭便车，比如学者速水佑次郎和拉坦（1984）认为“相比于受益覆盖范围大的水利设施工程，每个基本单元农户所经营的土地面积太小，很难将水利设施工程的效益内部化”。由于仍旧存在很难内部化外部性的水利工程，所以一些学者很自然会将政府干预作为治理“公共池塘资源”的良方，与政府管理不同，此次政府介入仅是引导与监督。因为：1、在组织集体行动时政府从外部监督与调整可以减少双方信息不对称引发的交易成本升高；2、国家是水资源等一切自然资源的所有者，有责任与义务对其进行管理监督；3、地方不具备提供灌溉系统所需要的专业完整的服务与技术，而国家则拥有地方无法企及的技术优势以及先进理念进行引导。因此，Baden 和 John（1998）认为“政府插手公共池塘管理目的为：1 作为争议的仲裁者，保护弱者免受强者不公正的欺压；2 保障自由市场的正常运行，避免垄断造成供给价格波动等情况；3 保证法律能够正常有效的起作用”。作为对公共池塘资源问题进行了长期系统的研究的结果，美国学者埃莉诺.奥斯特罗姆（2000）创立了自主组织体制和自主治理理论。该机制能够妥善解决市场与政府的失灵情况，并促进工程使用者和受益者间的交流与合作，使非正式制度能够很好得被履行，进一步增进彼此的信任，亦可以作为设施使用者的代表与政府合作，增加社会福利。互助组织管理前提为四个条件：紧缺资源、小范围、可再生、资源使用者能互相伤害，但不参与者能从外部伤害其他人（王志凌，2008）。但要民间互助组织能够发挥最大效益，Jensen（2000）认为，要保证以下条件：①清晰划定成员与非成员间的界限，类似俱乐部物品明晰进入俱乐部的要求。②作为使用者双方的仲裁者要保持中立性。③组织要保证其民主性，特别是选举的民主性，增强成员的参与性。④成员之间可以有效进行监督⑤有部分行政的权利如奖惩的权利。⑥能够建立冲突快速响应机制。⑦政府可以监督，但不应过多介入互助组织的运作，确保组织的民主性、公平性[15]。
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第二章 理论基础
2.0 公共物品与市场失灵理论
在市场体制下，私人物品有两个特性：消费的排他性和消费的竞争性。如果不具备这两个特性，那么就不是私人物品（迈克尔·麦金尼斯，2000）。消费的排他性是指特定物品或服务的潜在用户能够被有效排除的性质，譬如某人买了一台电脑后其潜在客户他人无法买该台电脑；消费的竞争性是指特定物品或服务的消费过程必定减少该物品或服务的社会总量，譬如某渔船在某片海域大量捕鱼后，其他渔船再在该片海域捕鱼所获数量减少。其对立面就是非排他性与非竞争性，而这四种属性可将物品分为四类。对此，奥斯特罗姆（2000）将所有物品分为：1 纯公共物品，非排他性与非竞争性并存；2 纯私人物品，排他性与竞争性并存；3 俱乐部物品，排他性较小，非竞争性较强；4 公用物品（公共池塘资源），非排他性，竞争性较强。公共池塘资源是公用物品中其中一类，按奥斯特罗姆的介绍其应该满足三个条件：可再生资源；这种资源是稀缺的；且资源使用者能够且只能从内部来相互侵犯利益。因为公共物品首先具有的非竞争性，意味着边际生产成本为零，导致无法进行边际成本定价，又因非排他性使得无法避免“免费搭便车”行为，所以市场上无厂商愿意生产该产品导致自由市场失灵。外部性指出如果个体的经济行为直接地影响其他个体或社会的经济利益，就存在经济的外部性，又分为经济的正外部性和负外部性。正外部性指个体的经济行为对其它个体乃至社会的影响会使其福利增加，负外部性则相反，会使福利降低。因外部性的存在难以通过市场价格进行补偿或支付，正外部性会使企业不愿意进行生产，而负外部性使企业生产过多，超过最优生产规模，造成市场中资源配置失去效率。公共物品和外部性二者的存在，使得市场不能成为万能的“看不见的手”调节经济，此时需要政府进行适当的干预，来使原本失灵的市场达到最优状态。
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2.1 政府失灵理论
政府失灵这一理论中国国内的学者一般认为是萨缪尔森，凯恩斯主义的主要代表人物提出的。当市场这只“看不见的手”在遇到外部性或公共物品这类问题导致市场失灵时，就需要政府进行运用财政或货币政策进行适当的干预，但萨缪尔森发现即使政府的这种市场干预也会因一些因素导致干预得不到预期效果，甚至结果与预期背道而驰。20 世纪 70 年代出现的“滞胀”现象就是政府失灵最好的例子，直接危机了凯恩斯主义在当时经济学中的牢固地位。萨缪尔森（1992）指出：当政府政策或集体运行所采取的手段和决策不能改善经济效率或道德上更可以接受的收入分配时，也就是不能促进帕累托最优时，政府失灵便产生了。主要原因有：1 财政问题。因为政府的财政与人力有限，面对众多的市场失灵问题，无法面面俱到地给出资金上的帮扶，难免陷入疲软与干预不足的困境。2 信息不对称问题。当政府进行市场干预时，需要对市场上的经济情况做充足的了解，才能对症下药。但很多情况下底层的经济状况无法有效得传达给决策层，造成政府的决策有失精准，乃至人力物力的浪费。3 受利益相关者的意识影响。政府进行决策时必然会引起某些利益相关者的利益损失，当利益相关者政治地位足够强大时可能会阻碍合理决策的制定与执行。4 寻租问题。当政策牵扯到相关利益主体的资源利益再分配时，不可避免的会引起寻租问题，造成政府职员贪污受贿等道德与刑事问题。5 公共物品供给的低效率。由于公共物品本身的复杂性，竞争机制缺乏以及激励机制的欠缺，使得政府在提供公共服务时很难达到应有的高效（张建东，2006）。面对政府失灵，新自由主义再度成为经济界的主流声音，而私有化成为解决该问题的方法之一：创设一个具有明晰产权和排他性的私有市场体系，将外部性纳入内部，解决公共资源及由此引发的搭便车等问题。历史上也出现了西欧以及日本的私有化浪潮。私有化主要有两种形式：狭义上指的就是产权的变更，即将国有产权变为私人产权，所属者由国家所有变为个人或企业所有，这可以通过政府撤资、出售国有资产来实现；广义上的私有化就是指规制壁垒的降低，就是政府减少自由市场进入垄断市场的阻碍，可以通过特许经营、承包合同制等方式鼓励民间资本进入市场，引入自由市场的竞争机制与价格机制，此举措旨在克服垄断市场的高价格与效率低下问题。因为可以共同提供产品和服务，将早先由公共部门垄断市场由公有公营转变为公有民营、这种对规制政策的放松也可以称之为自由化或者私营化，是以保证公有制为前提的私有化形式（薛裴，2006）。
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第三章 我国“小农水”产权制度与管护机制的发展......18
3.1 我国“小农水”产权变迁研究.........18
3.1.1 计划经济集体化治理阶段......18
3.1.2 经济转轨时期产权逐步放开治理阶段......18
3.1.3 市场经济初期产权多元化处理阶段..........18
3.2 管护利益相关者.............19
3.3 现有主要管护模式.........20
3.4 管护激励机制.......21
3.5 筹资模式.....21
第四章 云阳县小农水工程产权模式与管护机制改革案例研究......... 23
4.1 云阳概况.....23
4.2 数据来源.....23
4.3 聚类分析.....24
4.4 小农水运行效率 DEA 分析.....27
4.5 结果分析与结论.............30
4.5.1 结果分析.....30
4.5.2 结论.............30
4.6 改革建议.....31
第五章 结论与讨论............34
5.1 结论.............34
5.2 讨论.............34
第四章 云阳县小农水工程产权模式与管护机制改革案例研究
4.1 云阳概况
云阳县位于重庆市东北部，地处三峡库区腹心地带，全县皆为崛起的低山丘陵，是人口大县、农业大县、山区大县和移民大县，也是国家扶贫开发重点县。独特的自然地理条件与水资源禀赋状况导致云阳县水利工程建设难度较大，骨干水利工程缺乏，所以小农水作为全县最主要的水利工程对社会经济发展极其重要（陈春霞，2013）。2014 年云阳县被重庆市确定为“农田水利产权制度改革和创新运行管护机制的试点县”。在确立为试点县后，云阳县开展“小农水”产权制度改革和管护机制等方面的探索。其小农水管护现状如下所示。运用层次聚类分析方法，根据样本个数要大于类别数平方的原则，从 180 个堰塘数据中用计算机随机抽取 40 个样本，包括 20 个承包工程和 20 个集体（或多户共管）工程，进行粗略分析，观察管护模式是否与几项投入产出指标有明显关联。结果显示，所有高投入高产出的堰塘均为承包管理下的堰塘，所有低投入低产出的堰塘均为集体管理下的堰塘，而位于边界的中投入中产出则部分为集体部分为承包，这证明不同投入产出下的堰塘管理模式有聚集现象，投产规模与管理模式有较大关联。可从中提出两种假设：①农户偏向承包相比规模大的，产出高的堰塘来管理。②承包相比集体管理能够同时使得投产规模变大。而鉴于高投入低产出类属于集体管理，第二种可能性更大些，但不排除偶然性因素干扰。
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结论
本文主要探讨了小型农田水利工程的产权与管护模式现状与改革路径。首先介绍了应用的理论基础，回顾了国内产权制度与管护模式的发展与变革，随后利用调研数据与访谈结果，以云阳为实例分析不同管护模式的效率，并提出相对应的改革建议，试图通过确定其中的产权与管护还存在的问题，以及造成这些问题的原因以及影响因素，力图找到具有代表性，可复制推广的管护机制来解决所面临的问题。本文的主要结论有：
1.投产规模与管理模式有较大关联，规模较大堰塘因其具备私营化的部分属性：排他性与竞争性，具备私有化的条件。
2.承包比集体管护效果更好，说明私营化能够解决部分堰塘“搭便车”与外部性效应，所以应在承包基础上进一步私营化，进一步剥离私有化属性，融入自由市场。
3.对于规模很小或大于一定规模的堰塘，不具备私营化条件，需建立用水者协会进行管理，即可避免政府失灵的因素：不能及时了解工程状况 、管护效率低下等，又可很好内部化外部性，巩固非正式制度的重要性，可避免“搭便车”行为出现。
4.不论私营化管理还是用水协会管理，因其生态效益功能与社会效益功能，堰塘的公共物品属性始终存在，就需要完善政府配套补贴与政府购买服务机制，并且扶持用水者协会发展。
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参考文献（略）