1.导论
1.1研究背景
从上个世纪50年代开始，战略管理的理念不断被引入到私人企业管理中，并随着企业的发展而不断演进为一个相对完整、成熟的理论。这一成功运用，为公共部门提供了改革的参考范例，所以在80年代，公共部门也开始借鉴私营部门的战略做法，希望能由此寻找出一种新的管理模式，提高行政效率。税务部门作为政府公共部门的重要一员，在其税收管理的过程中也逐渐意识到战略管理的重要性。因此，各国纷纷制定税收战略规划，以实现对本国税收的战略管理。美国联邦税务局在税收战略规划管理上进行了有益的探索，初步构建起一个集战略制定、战略实施和战略评价“三位一体”的税收战略管理体系。正如戴尔.哈特所言，美国联邦税务局税收战略规划的制定和实施是建立在“战略规划一风险管理一绩效评估”管理理论的基础之上的。这样的管理理论有其严密的内在逻辑关系，其实质就是持续改进、不断优化战略管理。我国在2002年也提出了税收征收管理战略规划纲要，但在税收战略规划方面的研究尚未十分成熟，相较美国联邦税务局在1998年大规模改革重组后连续公布的三个战略规划，就显得较为粗浅。美国税收战略规划有一个共同的思路：首先分析联邦税务局面临的内外部环境以及挑战，其次提出战略目标和措施，最后进行绩效管理，用于评价联邦税务局实现其税收战略目标的成效。这样的思维方法和工作模式为中国提供了可资借鉴的范式。
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1.2研究目的和意义
当前我国正在深化税收征管，包括思想观念、体制和机制、管理模式等多方面的变革。为了确保改革的成功，就需要我们进一步加深理解、掌握税收征管的内在规律。因此，深化税收征管改革，必须具有把握全局的战略眼光，客观分析内外环境带来的优势与劣势，才能从根本上指导税务机关在新时期的使命和任务，为税收征管的发展方向做出全盘考虑和系统规划，破解深化税收征管专业化、现代化过程中遇到的各种矛盾和问题，推动传统管理方式向现代管理方式的转变。可以说，研究税收战略管理的问题，对我国的税收管理及其改革具有重要意义。由于目前我国在税收战略管理理论的研究和运用还较为缺乏，因此本文以美国联邦税务局的税收战略规划为例，借鉴其战略规划旳思维模式，希望能在已有的研究成果的基础上，给我国税收战略管理的研究提供一些新思路。长久以来，公共部门都面临着公众对其机构人员臃肿、低效的质疑，这迫使政府在自身的重组变革中，重视从战略的高度进行思考，比如转变政府职能、改革内部组织结构以及以较少的成本提供更高质量的公共服务。于是，在20世纪的80年代，西方发达国家的公共部门掀起了一场声势浩大的公共行政改革运动，即“新公共管理”运动。而对税务部门来讲，实施有效的税收战略管理也就成为新公共管理运动的必然要求。
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2.美国税收概况
2.1三级政府的税收占比情况
美国实行宪政联邦共和制，分为联邦、州和地方三级政府。税收与三级政府机构设置相适应，分为联邦税、州税和地方税，实行“分别立法、分别征管、互不干扰、财源共享"的税收管理体制。这种相对分权的模式实质上是分散立法、共享税源、自上而下转移支付的分税制。美国联邦宪法同时赋予了联邦政府和州政府独立的税收立法权和征收权，联邦税法由国会制定并记入《联邦税收法典》（Internal Revenue Code,I.R.C),财政部颁布实施细则，联邦税务局解释执行。州和地方税法由州议会负责制定，地方政府有一定的征税权，在不违背联邦税法的前提下，通过2/3以上公民投票表决后，由州和地方税务部门相应地负责实施。这种相对独立性和纳税人有表决权是美国税法的显著特点，由此形成了统一的联邦税收制度和有差别的州、地方税收制度并存的格局。自联邦政府成立以来，美国政府的收入一直在增长，其各级政府收入结构也在发生变化，不过不变的是其较高的预算透明度，并且由于《反非效率法案》等法律的保障，使得预算领域较难滋生腐败现象。美国联邦政府、州政府、地方政府在其官方网站上提供了详细的财政支出信息，公众可以自行下载各级政府的预算报告，了解自己缴纳税款的去向。美国各级政府直接收入比重的变动情况比较如下表所示。
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2. 2三级政府的税种组成情况
一般来说，州政府以销售税和所得税（包括个人和公司）为主，另外还有州消费税、财产税、遗产与赠与税、资源税、社会保障税。而对地方来说，由于美国宪法没有授予地方政府征税权，地方政府的征税权力由州政府授予，所以地方政府的自主性较小，绝大多数是以财产税为主要收入来源。目前联邦政府以所得税（包括个人和公司）和社会保障税等直接税为主体税种，辅之以消费税（包括一般消费税及专项用途消费税）、遗产与赠与税。以2011财政年度为例，在联邦总税收中，所得税占65. 8%(其中：个人所得税占55. 74%,公司所得税占10. 06%),社会保障税占31. 78%,消费税占2. 04%,遗产与赠与税占0.38%。2011年与税收收入总额最高的2008年相比，其单位税收征收成本率有所增加（从0.41%增加到0.51%)，人均征税额有所下降（从27, 999，990美元下降到24，633, 070美元）。这主要是因为在全球金融危机的影响下，美国经济遭受重创，出现衰退，财政赤字加剧，外部税收征管环境恶化，加上联邦税务局正面临员工老龄化、税局实际可支配资源减少等内部问题，使得联邦税务局面临更多挑战。2011年与机构改革前的1997年相比，联邦税务局组织税收收入增长了36. 48%,单位税收征收成本率虽上升了 0.07%，但税务局全职员工人员数却下降了 7. 38%0这就证明了近来年，联邦税务局虽然面临税收征管环境的日益复杂、人员老龄化、纳税人身份复杂化等等挑战，但其征税效率仍在持续提高。
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3.美国联邦政府税收战略规划...........17
3.1战略制定..........17
3. 2战略实施..........22
3. 2.1人员机构设置与技术配备..........22
3. 2. 2纳税服务..........30
3. 2. 3税收执法..........38
3.3战略评价：绩效管理指标..........47
4.对我国税收战略的启示..........51
4.1背景与现状..........51
4.2问题分析与优化建议..........52
4.2.1税收战略的制定..........52
4.2. 2税收战略的实施..........53
4. 2. 3税收战略的评价..........57
4.对我国税收战略的启示
4. 1背景与现状在
当前我国相对完整的税收征管战略规划就是国税总局2003年发布的《2002 — 2006年中国税收征收管理战略规划纲要》（以下简称“纲要”)。纲要分别从战略目标、规划背景、预期指标、征管机构、征管法规、征管信息化、征管业务重组、税源监管、纳税评估、防范征管风险、征管成本、纳税服务、法律救济，共12个方面简述了对我国税收征管的战略部署，基本顺应了当时社会经济发展和税制改革的变化，并在一定程度上提高了税收征管的效率与质量。但时至今日，这份以1994年税制改革和分税制财政体制改革到2002年年底的相关统计数据作为制定依据的纲要，显然已经不能顺应时代变化的要求。在与美国税收战略规划的比较中，不难发现我国在税收战略的制定阶段，对税收环境的分析以及战略目标上过于简单粗略；在战略实施阶段的机构设置、纳税服务、税收执法、人才技术等方面还缺乏系统规划、贯彻实施的力度；在战略评价阶段的绩效评估不够规范，深度不够，缺乏具体、细化的量化指标。但是，制约我国税收管理战略进一步优化的根本障碍在于我国目前对税收法律原则等重大问题并无明确规定，没有一部系统而完整的税收基本法，使税收战略的制定、实施和评价都缺乏参考的标准和依据。
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结论
我国传统税收征管以税收收入为绩效评估的首要指标，只重视“税收计划”等数量指标，而忽视如纳税服务和税收执法等质量指标。这也致使税务机关在制定政策、执行征管的时候，容易将视野局限在保证税款及时足额入库上，而缺乏对税收战略的整体考量，在客观上弱化了战略目标的实现，不自觉地将战略目标搁置一边，而采取种种与战略不一致甚至背道而驰的短期行为。战略评价指标较为片面，只见树木不见森林，尚未形成相对稳定的评估机制和动态的评价体系，多数战略评估都是“集中式的专家研讨”，或者是“零散的内部报告”，评估活动多是“静态”的，并未将评估活动作为一个动态过程来管理，而是评估报告完成就意味着评估活动的结束。由于未能及时进行战略评估，找出问题所在并采取相应的纠正措施，当外部或内部出现某种诱因时，战略危机爆发就在所难免了。建议首先，设计完备的绩效评估考核体系。根据世界知名咨询公司埃森哲研究推出的“税务机关价值模型”，从工作成果和成本效率两个方面对税务机关制定的战略实施工作进行评价。工作成果方面的指标包括实现税收最大化、税收遵从度、最大限度地减轻纳税人负担、对纳税人的响应速度。这些指标反映税务机关工作、服务项目、组织的执行是否达到了预定战略目标，实现程度如何，产生了哪些影响和效果。成本效率方面的指标主要是反映税务机关的投入与产出的比例，以确定税务机关采取的征管战略是有效的，并且发挥了其最大的价值。
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参考文献（略）