1. 导论
1.1 研究背景与意义
对于中国教育事权划分问题的研究最大的背景就是关于我国各级财政部门之间的关系，财政分权理论中的支出责任划分变化与发展。具体而言，从建国初期至今，中国的政府间财政关系处于不停发展变化时期，财政关系发展大致可归纳为四个阶段：集权体制的第一阶段；以“总额分成”为主要特征的适当分权阶段；以“分灶吃饭”为标志的分权体制阶段；以“分税制”为重要节点的第四阶段，总体沿着中央集权向分权化改革方向推进。分税制改革是央地事权与收益权划分的开端。1994 年分税制改革后，中央政府对经济的控制能力逐步增强，财权逐步上移，中央财政在这种情况下用转移支付来实现公共服务均等化的目标，但地方政府由于收入减少，事权却并未减少，从而因财政资金紧张而导致公共物品（如：教育）提供不足。2013 年 11 月，中国共产党十八届三中全会通过了一份具有重要指导意义的政策性文件。文件中提到 2014 年将树立新的财政体制改革目标，那就是建立事权和支出责任相适应的财税制度，是我国为提高政府执政效率，实现服务型政府的有利举措。具体而言，这个目标包括“一定程度提高中央这一层级的政府事权和支出责任，理顺央地政府间的事权关系，合理划分事权，对中央地方共同事权也做出了举例说明，比如一些基础设施建设维护，大型社会保障性装备，将事权作为支出责任划分的重要前提，一般性转移支付是中央实现向地方转移事权的有效手段[1]。”从这条规定不难看出，中央与地方（省、市、县）各级政府之间的事权有着紧密的联系，不可单独而论。我们从中还可得出，虽然存在密不可分的关系，但我国中央与地方政府之间的事权关系是需要逐步厘清的。2014 年启动的财税改革列出了三大任务中，不仅包括改革预算管理制度、改革税收制度，当然还包括理顺财政关系，尤其是中央地方间关系。我国将进一步理顺财权分配格局，形成办事花钱相协调，权力责任相一致的合理分配制度[2]。
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1.2 文献综述
中央与地方政府间事权及支出责任的合理划分是提高政府执政效率，规范政府间财政关系的基础的重要部分。事权的划分及其规范已经成为一种大趋势，世界多国已逐步意识到事权划分重要性，逐步从研究收入分配方面转向研究事权与支出责任划分方面。但中国在中央与地方政府间财政关系问题方面一直将变革的中心放在收益权也就是央地收入的划分上，对事权划分重视不足。在人才是第一资源的 21 世纪，国内外专家学者也将目光转向了教育领域，对教育事权的划分及其相关内容都进行了研究。而这些国内外的研究成果都将成为本文研究的重要参考资料。首先，就事权与支出责任的理论内涵方面。在西方公共经济学文献中，未出现过“事权”这个概念。“事权”是我国计划经济体制下的出现的词汇。从国外文献来看，政府间事权与支出责任划分从属于财政分权理论研究领域。财政分权可这样定义：为使地方政府能够独立地决定本级的预算结构与预算规模，从而赋予地方政府相应的税收权限和支出权利(Li，2010)[4]。其次，就政府间事权与支出责任的划分方面而言。Oates(1999)认为，地方政府能够直接了解当地居民的需求和偏好，存在着信息获取效率方面的长处。因此在提供公共资源效率方面，地方政府优于中央政府，其配置资源比中央政府提供效果好的多，也能够提高提供效率并且提升当地居民的福利水平。另外他还提出，分权有利于降低决策成本。在分权体制下，各级政府主要还是对本地区居民的生活水平以及福利水平负责，能够提高他们制定信息的准确性和针对性[5]。Martinez(1998)认为，片面追求财政分权体制的整体规划，而不细致分配事权关系就是舍本逐末。19 世纪 90 年代，有一部分发展中国家出现了中央事权过多、支出责任过大导致公共物品提供效率降低，不能增加社会福利等问题。这些都是因为在财政体制发展过程中只注重央地收入分配而忽视了事权划分的结果。
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2. 理论基础
2.1 公共物品与教育
2.1.1 公共物品的特点
公共物品是与私人物品相对应的一种概念，它是指相对于那些可以划分为企业或者个人消费单元的基本生活或者生产资料等私人物品而言的具有共享性质的物质产品和服务项目。对于公共物品的判断主要是依据其固有的特征进行判断的，而一般而言公共物品主要有四个方面的固有特点：一是公共物品具有显著非竞争性。一人消费不对他人所享受到的服务或者产品量产生影响，即为其他消费者提供这一消费品的边际成本为 0；二是公共物品具有明显的非排他性。这里的非排他性则是指在一人享用公共物品或服务时，不能剥夺他人消费的权利或者说挤出他人代价较高；三是公共物品具有效用不可分割性的特点。所有成员可共享公共物品效用，不可将公共物品的效用分割给部分社会成员，也不能够限定给付款的特定群体例如家庭等单独享用效用；四是公共物品具有消费的强制性特点。公共物品被生产，被社会全体成员享用，社会成员只能被动的接受，对其消费没有选择性，具有强制性的特点[9]。
2.1.2 公共物品的分类
目前理论界和学术界将公共物品做如下划分：第一种是纯公共物品，即兼具非竞争性与非排他性，如国防；第二种的公共物品是那些在消费上具有非竞争性，但是却具有一定的排他性，部分专家和学者根据这类公共物品的性质以及典型物品特性将这一类的公共物品称之为俱乐部物品，例如高速公路；第三种则被称为共同资源物品，这类公共物品在消费过程不具备排他性，但是在消费上却存在竞争性，与第二类准公共物品相对应，如草原。第二类消费品与第三类被称为准公共物品，即要么不具备非排他性，要么不具备非竞争性。
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2.2 事权与支出责任
事权是指每一层级政府在公共事务和公共服务提供过程中应当承担的任务和职责。对于政府而言，其财政关系涉及到了各个方面的因素，但归结起来这些因素主要包括三个方面，即是事权、财权和财力[11]。对于不同体制类型的国家而言，其政府的这三个要素的组成方式和模式也是不相同的。理论上，只有当事权、财权和财力两两相互匹配时，本级政府才能够正常的运行，并且保持效能最优。而在这三个基本的要素之中，事权处在一个核心地位，相对于事权而言，财权和财力都是手段，是为了一级政府更好的履行特定的事权而服务的。而对于教育事权而言，则具体就是指各级政府在教育事业方面应当承担着怎样的义务和责任，对于教育事权的研究也就是对于各级政府在教育事业发展和建设中的具体任务和职责的划分问题的研究。支出责任具体是指各级政府需要履行的一种支出义务，即运用本级或者上级拨付财政资金履行其事权，满足公共需要的财政支付。支出责任对于各级政府而言就是一种义务和职责，在这个义务之中其目的是要去满足公共服务的需要和履行其事权，而手段和基础则是依靠财政支出来实现的。一方面，科学合理的支出责任分担机制，事权划分比例不仅可以减轻各级政府的财政负担，而且能够提供高效全方位的公共物品与公共服务；另一方面，如果支出责任划分不清晰或者不恰当，不仅会加大各级政府财政负担，也出现相反效果，导致各项公共服务无法得到满足，还会造成行政效率低下、公共事务和服务效率运行缓慢的现象[12]。而具体到本文的研究而言，就是需要着重弄清楚各级政府对于教育事业的支出责任，每一项教育事业所需的资金到底需要哪一级政府进行财政支出，都需要得到明确。只有对于教育事业支出责任划分清晰明确了，才能够为教育事业的发展提供资金保障，进而为教育事业的发展创造出一个良好的环境。否则，就会出现教育事业发展缓慢、甚至停滞的现象。
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3. 我国教育的事权划分现状分析........ 13
3.1 我国教育的层次划分............ 13
3.1.1 义务教育 ...... 13
3.1.2 非义务教育 .... 13
3.2 教育事权的应然划分............ 14
3.2.1 教育事权划分原则 ........ 14
3.2.2 教育事权的应然划分 ...... 15
3.3 我国教育事权的实然划分........ 17
3.3.1 我国教育的事权划分现状 ............ 17
3.2.2 我国教育支出责任划分现状 .......... 21
3.3 我国教育事权划分仍然存在的问题.......... 24
4. 发达国家教育事权划分经验借鉴...... 29
4.1 发达国家教育事权划分现状...... 29
4.2 发达国家教育划分事权的经验总结.......... 33
5. 教育事权划分的政策建议............ 36
5.1 各层次教育的事权划分策略...... 36
5.2 教育事权划分的政策保障........ 39
5. 教育事权划分的政策建议
科学的划分教育事权能够更有效地组织和提供教育服务。科学的教育事权规划体系应追求相应的目标。本文对于中国教育事权划分政策建议将主要从教育事权划分的优化策略以及配套措施优化策略两个方面提出笔者的一些意见和建议。
5.1 各层次教育的事权划分策略
根据原则性，我国各个教育阶段的应然划分已经在前文有所表述，而且我国的教育划分现状也基本符合原则性划分结论，但是仅仅靠事权划分原则是不能全部解决我国教育事权划分不清晰的问题，还需要进一步细化。因此本文在充分借鉴国外关于不同阶段教育事权划分经验，并结合我国教育和财权制度的实际情况下，针对不同阶段教育事权划分提出一些优化措施。根据前文分析，针对涉及社会每一个人、关系到社会教育基础和进步的义务教育而言，义务教育事权应然主要由地方政府承担，中央政府起辅助作用。但是针对我国义务教育事权划分不够清晰问题，我们可借鉴日本的划分经验，对我国义务教育事权划分提出一些优化建议。对于日本义务教育而言，教师工资的三分之一以及设施费用的二分之一由中央政府承担，都道县负责另外的工资以及教师的录用费用，市町村则负责中小学的建设与设立，后期管理维护与另一半的设施费用。就我国教育事权划分而言，由于中央财力充足，中央政府可负责对义务教育相关课程的教育目标以及教师待遇进行保证，而地方政府则具体负责根据本地区的实际情况对义务教育学校建设、课时安排以及教学管理事权负责，同时中央政府还应当加大对于地方义务教育的转移支付力度，从而保证义务教育的顺利开展和进行。另外，为了达到义务教育公平的目标，中央政府可建立科学合理的横向转移支付制度，对于那些人均财力高于全国或者全省平均财力的地方政府，将其教育经费提取，作为教育发展基金，将这部分财力转移至人均财力偏低的地方政府，尤其是低于全国平均财力水平的地区。
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结论
我国事权划分不清晰有一个重要的原因是政府层级过多。我国自秦代以来就开始实行郡县制度，在元朝正式建立行省制度，最后逐渐形成了三级政府的行政体制。同时纵观国外经验来看，大多数国家都是实行的三级政府和三级财政制度，并且西方主要发达国家对于教育事权同样也是实行了三级政府和三级财政的制度。由此可以看出，无论是从我国历史来看，还是从国外关于教育事权划分经验来看，针对我国教育事权实行三级政府和三级财政事权划分制度完全是可行的。同时，在教育事权划分中实行三级政府和三级财政的制度，有利于教育事权划分更加细致，可以充分调动中央和地方政府对于教育事权的履行情况，有利于教育事业的更好发展。因此，对于我国教育事权和支出责任划分中就应当继续坚持三级政府和三级财政的事权划分制度。我国在简化政府层级方面已经做出相应的改革措施，例如“乡财县管”、“省直管县”等财政体制改革。但是这种改革侧重于财政层级的简化，但是行政层级并未精简。乡镇政府依然要承担相应的教育事权，导致我国教育事权划分在地方政府层面，需要四个层次。在省管县试点城市，县级事权是直接交由省级政府审批，但是经费下放却还要经过市级政府，因此简化政府层级的工作没有彻底解决。为了从根本上简化政府层级，要推行“三级政府”改革，对地方政府层级进行简化。依照财政层级的设置将乡镇政府作为县级政府的派出机构，作为县级政府的预算单位，县级政府可直接下放教育事权，由此，将县乡镇三级政府事权直接简化为一级政府，让乡镇政府负责农村校舍维修等具体事项，不仅能够突出自身优势，也能一定程度解决教育事权的划分问题。
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参考文献（略）