第一章 绪论
一、研究背景、研究目的及研究意义
（一）研究背景
改革开放 40 年来，我国在经济社会等各领域取得了巨大成就。城市也提供了越来越多就业机会，吸引大批农村人口进城打工，从而诞生了包括“农民工”与“新生代农民工”在内的农业转移人口。这一群体多生活在条件不佳的环境下，多工作在建筑、餐饮等行业，并在城市与家乡两地“候鸟式”生活，处于“城里容纳不下灵魂，故乡却安置不了肉身”的尴尬局面，并直接导致留守儿童与农村“613899”现象的出现。国家统计局网站 2019 年 2 月 28 日发布《2018 年国民经济和社会发展统计公报》。公报显示，2018 年全国农民工总量 28836 万人（2.89 亿人），比上年增长 0.6%①。这一庞大群体的市民化情况直接关系到国家治理建设与现代化和城镇化进程。目前农业转移人口市民化进程已出现“搁浅”现象，近三年（2016 年-2018 年）的城镇化率分别为 57.35%、58.52%和 59.58%，而户籍城镇化比重分别为 41.2%、42.4%和 43.37%，这其中的差额基本稳定在 16%，这意味着超过两亿的农业转移人口在城市中过着半城半农的生活。市民化问题引起党的极大关注，政府也对农业转移人口的市民化问题出台了很多政策。
党的十八届三中全会提出实现国家治理体系和治理能力现代化，党的十九大再次强调国家治理体系与治理能力的现代化。作为农业大国与人口大国，我国多数人口在农村，城镇化是实现国家现代化的必经之路，影响城镇化进程最大的问题就是农业转移人口市民化问题。与此同时，政府为推进农业转移人口市民化出台了许多政策。在 2013 年 2月，《国务院办公厅关于深化收入分配制度改革重点工作分工的通知》中指出“有序推进农业转移人口市民化”，并关注农业转移人口的就业与落户政策，特别是新生代农民工这一群体，同时要求对市民化成本这一问题进行探索。2014 年 9 月，《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》中，继续保持“有序”推进农业转移人口市民化的原则，不仅在就业创业、劳动保障、权利保护、户籍政策方面进行更具体部署，还强调了社会融合问题，将农业转移人口纳入公共服务中，表现出政府对农业转移人口这一群体更细节的关怀①。2015 年 3 月，国务院关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见中提到“坚持以人为核心，以解决三个 1 亿人问题为着力点，发挥好城镇化对现代化的支撑作用。”2016 年 8 月，国务院发布《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，明确指出“强化地方政府尤其是人口流入地政府的主体责任，建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系。”2017 年 4 月，国务院同意并转发国家发展改革委《关于 2017 年深化经济体制改革重点工作的意见》，文件指出“深化户籍制度改革，落实人地挂钩、支持农业转移人口市民化财政政策，实现户籍人口城镇化率提高 1 个百分点以上”，并就农村土地制度进行改革试点，推进政策创新。2018 年 4 月，国务院关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见指出“今年再进城落户 1300万人，加快农业转移人口市民化”，进一步明确农业转移市民化的任务。
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二、文献综述
（一）国外研究综述
在国外没有农业转移人口市民化的概念，通过将我国的农业转移人口市民化的本质对比国外的研究，发现国外对这一概念多是分开研究的，即关于移民（immgration）或转移人口的研究，与关于市民化(citizenship)的研究。综合来看，可以将国外已有研究成果分为三大方面，即关于移民的人力资本研究；关于移民的权利保障研究；关于移民的社会资本研究。有关移民的工作统计来看，多分布在服务、基础建筑等行业，这与我国农业转移人口在城市中就业有极大的相似性，以此来探究国外关于移民研究对我国农业转移人口市民化的借鉴价值。
1.人力资本方面
在人力资本方面，多是从以下三层面研究：其一，以发展经济学中迁移理论为主，如刘易斯迁移模型；其二，以作为劳动力的移民为因变量，分析其影响因素；其三，以作为劳动力的移民为自变量，分析其对经济社会等方面的影响。发展中国家农业人口比例较高，而农村生产随着历史发展规律会出现“内卷化”现象，这就会驱使农业富余劳动力前往城市寻求更多收入。Murdie,R.A.,&Borgegard,L.-E.构建影响空间隔离和住房分割的驱动模型，研究 1960 年至 1995 年期间斯德哥尔摩地区移民空间隔离和住房分割的变化，发现移民的行为选择受政策影响很大，建议移民政策要顺应移民的共同体属性，以保证政策的科学合理性①。对于农业富余劳动力进入城市工作，对劳动力市场会有波动，从而对流入地价格指数产生影响。Balkan,B,&Tumen,S.对叙利亚难民对流入地的价格影响进行研究，发现由于劳动力密集型行业由于非正规劳动力涌入，促使该行业价格下跌 4%左右，流入地总体价格下跌 2.5%②。以上研究反映了转移人口市民化受政策和自然世界的影响，同时对流入地的经济与社会发展也产生较大的影响。
2.权利保障方面
关于对待移民政治权利的态度层面的研究，Dalton,R.J.将市民化标准与公民身份联系起来，认为增加公民参与的机会不仅可以确保公民的政治权利，也是政策科学与民主的内在要求③。而 Jones,B.,&Martin,D.J.认为，鉴于移民的个人经历与生活环境，移民个人可能会在政治参与方面对移民政策有过于偏向移民的态度与行为④。关于移民的工作条件与医疗保障方面，有学者对全球移民最多的欧洲和加拿大为例，将移民与本地居民的社会保障进行对比分析，研究发现移民的社会保障有待提高⑤。将移民视为临时劳动力，关于其经济性权利的研究，Griffith K L,GleesonS.从法律视角研究美国对移民临时劳动力与其他临时劳动力的制度差异，发现这种差异会导致移民与其他更广泛的法律制度的互动行为，如犯罪、失业等行为，从而体现出政策之间的相互关联性与政策与移民行为的互相影响关系⑥。
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第二章 概念、理论与本文框架
一、概念界定
（一）农业转移人口
20 世纪 80 年代以来，农村剩余劳动力解放，大批农民进入城市形成新型劳动力，这一群体作为一个特殊群体，被称为“农民工”。张雨林 1984 年在调查苏南地区乡镇企业中首次提出“农民工”这一称谓，自此被其他文献著作大量引用①。“农业转移人口”概念首次见于 2009 年 12 月的中央经济工作会议:“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务。”杨菊花认为，农业转移人口相对于农民工不仅包括的主体范围更为广泛，也更能体现国家顶层设计的科学性②。农业转移人口从我国历史变迁来看，在不同的历史语境中有不同的命名，在“计划经济”时期称为“盲流”，在“改革开放”时期称为“流动人口”，在“和谐社会”时期称为“农民工”，在“新型城镇化”的背景下称为“农业转移人口”③，本文认为农业转移人口包括两类主体，一类是户籍仍在农村，主动进城工作、学习、生活的群体，包括农民工、学生等；第二类是户籍在城镇，由于城市扩张被动变为市民的郊区失地农民，这类群体虽然户籍已转变，在行为方式、风俗民情与归属感等方面都与市民有很大的差距。
（二）市民化
市民化就是农民变为市民的过程。不同研究者对市民化过程有不同的理解，目前关于市民化过程有两种划分方法，第一种划分基于身份转变将市民化过程分为两个阶段，即农民到农民工及农民工到市民④；第二种划分基于空间变化将市民化过程分为三个阶段，即农村退出、城市进入和城市融入①。官方界定农业转移人口市民化为“有条件、有意愿的农业转移人口可以取得城镇户籍，在政治权利、劳动就业、社会保障、公共服务等方面逐步享受城镇居民同等待遇，并在思想观念、社会认同、生活方式等方面逐步融入城市的过程”。②本文认为，市民化是一个包括物质、权利与精神文化等方面多重过渡的过程。
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二、理论基础
（一）公共选择理论
在战后凯恩斯主义经济学的政府干预导致的赤字与通胀背景下，公共选择理论诞生于 20 世纪 40 年代末。最初用于解决经济问题，而后被引进政治领域，布坎南作为公共选择学派的代表人物对立宪民主、社会选择等进行研究，分析宪法基础与公共决策。对于我国农业转移人口市民化问题中，政府、非政府组织、企业、农业转移人口等各个主体都要基于自身利益进行行为选择。公共选择理论建立在“理性人”的假设基础上，是对成本-收益的综合分析，在政策设计过程中，政府需要综合社会环境与已有的制度进行选择适合我国的市民化途径；在政策过程中，政策的各参与主体之间需要根据共同体属性、已有规则、权力结构等因素做出行为选择；在微观政策层面，农业转移人口的行为受已有政策规定的利益权衡自身行为，而反过来，其行为将又对下一步政策的设计产生影响。所以在我国农业转移人口市民化的系统中，公共选择理论起到基础性作用，不仅影响到系统中的各主体与要素，也对整个结构起到决定性影响。
（二）政策过程理论
拉斯韦尔作为政策科学的鼻祖开创了政策阶段性研究，对后续的政策过程研究有很大的启发。政策过程理论将政策视为一个过程，包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结，在分析我国农业转移人口市民化政策的环境下，对于我们将对政策过程的制定、执行与评估进行结合。在市民化政策分析系统中，政策的制定也是元政策理念的规则约束下，结合我国市民化的现实情况与政策参与主体的属性进行的行为选择；在政策执行阶段，我们将其视为行动舞台，需要考虑政策执行的情景与执行主体之间的博弈关系与行为选择；最后政策评估阶段，重点对政策过程中的问题进行评估，并对下一轮的政策过程进行学习与借鉴。
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一、政策的目标................................... 19
（一）科学性.............................. 20
（二）有效性............................. 20
第四章 集体选择层面：农业转移人口市民化政策过程分析................................ 27
一、政策制定.............................. 28
（一）问题构建：市民化问题的认识与表达........................ 28
（二）议程建立：重视媒介与公众的作用............................. 28
第五章 操作层面：农业转移人口市民化的微观政策分析.................................... 35
一、物质性政策................................. 35
（一）土地政策：农业转移人口的内心牵绊............................ 35
（二）户籍政策：市民化的重要标杆...................................... 36
第五章 操作层面：农业转移人口市民化的微观政策分析
一、物质性政策
（一）土地政策：农业转移人口的内心牵绊
推进农业转移人口市民化需要处理好农民与土地之间的问题，所以需要梳理好土地政策与户籍政策之间的关系，让农业转移人口安心，使政策推行顺利并实现价值。土地对于农民来讲具有一定的社会保障功能，而这种保障极低并给农业转移人口心理带来安全感，即一种“根”的存在。稳定的就业会促使农业转移人口较顺利地过渡为市民，而多数农业转移人口从事非稳定性工作与城市农村两地“候鸟”式生活。农业转移人口在城市所享有的社会保障状况将对其就业选择与职业发展有潜在影响，农村的福利性保障成为农业转移人口的退路，所以在多种政策交互的情况下，理性经济人不会选择退出农村户籍。
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第六章 农业转移人口市民化的政策优化
一、元政策层面
（一）提升政策顶层设计的科学性
1.在政策的指导思想方面
首先，政策的科学性要求循证的基础上，即政策的设计及过程要依据客观规律与现实情况；其次，政策的科学性也要求政策供给的稳定与产业化，使思想库与政策设计结合，理论知识与现实情况结合。近年来我国思想库的建设与研究，为政策科学提供巨大的智力支撑，在政策过程中，要将这一“知识-政策-实践”发展为产业链，在保证资源的有效利用与理论支撑；最后，将现实问题与政策理论反馈形成一个良性循环的系统，发挥思想库的对现实问题的支持作用。
2.在政策的工作安排方面
首先，保持严格的政策监督作风是对政策工作安排的一个权威基础。政策的出台与实施需要形式与实质的合理性，所以在政策工作安排方面要保持一种严肃的气氛保证工作的顺利进行；其次，政策的工作安排是建立在科学合理的设计基础上的，这需要借鉴已有经验与对现实问题的深度调研；最后，在政策工作的安排中要保证透明性，工作安排的进度以及分工的明确性有利于对其公开，公开透明的政策工作安排既有利于问题的发现与解决，也有利于监督与改进，这也是保证科学性的必要条件。
3.在政策的回应情况方面
首先，回应维度的元政策设计是保证科学的必要条件之一。政策设计的起点和推行情况都有待于公众的认可，所以，在政策指导思想的设计中就要突出回应的重要性；其次，在回应维度的设计中，需要将回应情况与绩效考核相结合，使回应真正发挥应有的价值，避免回应维度的设计流于形式；最后，政策体系是一个循环的系统，在这一系统中要保证政策的科学性，在回应维度的设计中，应注重操作层面的公众的需求，特别是精神文化层面的需求，使元政策层面的设计与公众的需求真正结合起来。
参考文献（略）