第 1 章 引言
1.1 研究背景
在 2013 年地方政府职能和机构改革工作会上，李克强总理指出要严控地方政府机构编制总量，确保财政供养人员只减不增。对政府人员规模控制一直是各国政府改革的重点领域。在西方国家，针对政府人员规模最有名的论断，莫过于帕金森理论。该理论认为，政府规模扩大、人浮于事是必然趋势。①历届中国政府为精简人员采取了不少尝试，但似乎都难以从根源上解决人员膨胀的问题，大家普遍认为政府规模陷入了“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的“怪圈子”。党的十八大以来，新一届党和国家领导为有效限制财政供养人员规模，在编制管理及人员管理上提出更加严格的要求。一方面，在地方编制管理上采取“只减不增”“有增必有减”的方针，确保编制总量不增加。另一方面，严把在编人员进入的“关口”，人员“逢进必考”：由地方各级政府根据各部门编制空缺情况逐级上报招聘计划，省市统一组织招聘。严禁县（区）级政府自行组织涉及编制人员的招聘考试，严禁超编招聘。随着《中华人民共和国公务员法》《事业单位人事管理条例》的先后制定以及其他条例的不断补充，政府公务员以及事业单位工作人员管理的法规体系可以说是日益完善。
但在公务员、事业单位工作人员以外，地方财政还供养着一支“隐形”队伍，他们不存在于机关单位编制册上，但在地方各部门普遍存在。对于他们的称呼也是多种多样：临时工、合同工、辅警、协警、编外人员。没人知道这批队伍的准确规模，他们多是由政府或是单位自行招募，由地方财政支付工资，充当着正式人员的辅助角色，有时甚至会替代正式人员行使某些职能。县级政府饱受人手不足的困扰：一方面要维护本地经济社会的稳定，另一方面要完成上级下达的考核任务。然而，人员编制却受到严格的约束，县级政府编外用人的现象尤为明显。由于缺少相关管理规范与合理的待遇薪酬。编外聘用人员的合法权益得不到保障，其行为也难以有效约束。待遇上的不平等使得人员心理失衡，产生行为偏激。再加上缺少有效的管束措施，使得粗暴执法现象时有发生，严重破坏了政府与民众的关系。2018 年 2 月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中提出“严格控制编外聘用人员，从严规范适用岗位、职责权限和各项管理制度”。从县级政府的角度，该如何优化编外聘用人员的管理体制呢，这正是本文通过对 N 县个案研究想要去了解的。
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1.2 研究意义
从理论上，国内人事管理研究的焦点仍是公务员、事业单位工作人员等编制内人员。对编外人员管理研究主要是在照搬编内人员管理模式、实现同工同酬等理想化策略上。当县级政府真正建立了管理体制，尝试同工同酬或者绩效管理后会遇到什么问题，这方面还缺少相应的实证研究。通过对 N 县编外聘用人员管理体制的调查，能够对国内编外聘用人员管理方面的理论研究提供参考。
从实践上，编外人员的存在已经引起社会高度关注。一方面，越来越多人加入了应聘编外人员的队伍中，以 N 县为例，随着该县编外招聘活动的增多，其社会关注度也与日俱增。2017 年 6 月，县行政审批局招聘 10 名编外人员，共有 600 多人报名。2017 年 7 月，县教育系统招聘百名编外幼儿园教师，有 500多人报名。2018 年 4 月，县卫生系统招聘 43 名编外医生，有 300 人报名。作为国内专门从事公务员考试辅导的华图、中公，其地区网站上亦直接将 N 县编外招聘放入考试日历中。另一方面，因编外人员失范行为所导致的新闻报道屡见不鲜，《“临时工”何时才能“退场”》《我们的工作，他们的编制？——政府机关、事业单位编外人员生存观》《临时工，一个充满痞子色彩的权力智慧》。通过对 N 县编外聘用人员管理体制的研究，对探索县级政府编外人员管理体制的优化路径有一定的实际意义。
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第 2 章 相关概念及理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 编制
相比西方政府的合同制，中国则是将编制作为政府人事管理的重要载体。编制从本质上是指所有官方创设的职位，但不涉及官员任命等其他人事权限。①其内容包括人员数额（单位允许的最大财政供养人数）、领导职数等。编制管理机构根据行政机关或事业单位制定的三定（定人、定岗、定职能）方案，在考虑财政供养能力的基础上，按照精简原则进行编制核定。核定的结果将制订成册，并成为今后单位录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据。每当单位有人员增减、编制数增减等变动情况时，编制册也会相应变更。可以说，编制就是单位的“情况说明书”。
根据机构单位性质职能的不同，编制可分为行政编制与事业编制。行政编制，是指执行国家职能及政治体系管理职能的权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、党派机关、政协机关、人民团体所使用的编制。事业编制，是指由国家举办或是其他组织利用国有资举办的，从事教育、卫生、文化、科技等活动的社会服务组织所使用的编制。
本文所指编制，即指机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员数额和领导职数。
2.1.2 在编人员
主要是指那些通过合法程序进入行政事业单位，由编制管理机构审核无误后登记在本单位编制册上的人员。具体可分为公务员、参公事业人员、事业单位工作人员以及工勤人员。
在现今逢进必考的大原则下，参加由中央或是各省市组织人事部门举办的人事考试是大多数人成为在编人员的唯一途径。当然，不是所有人参加组织人事部门的考试后就能成为在编人员，有部分人需要以“非在编”人员的身份在单位工作一定期限后才能成为在编人员。从 N 县实际情况来看，这部分人主要是大学生村官、三支一扶人员以及特岗教师。
上述三类人员虽然是“非在编”人员，但从未来角度看，他们与编外人员不能混同：只要不犯大错误（受到党政处分），经过 2 到 3 年的服务期，最终他们都会转为事业单位编制。
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2.2 理论基础
2.2.1 相对剥夺理论
相对剥夺理论由美国学者斯托弗（S．A．Stouffer）提出，经莫顿（R．K．Merton）发展后形成的关于群体行为的理论。该理论认为，个人对自身所处环境的反应可以通过他们与他人进行社会比较来解释，而不是用环境本身来进行解释。只有当社会比较的结果导致主观意义上的不平等时，个人才会有被剥夺的感觉并采取相应措施。形成一个人对相对剥夺的看法的关键因素之一是选择与他人比较。当一个人将自己的处境与群体内的其他人、自己的过去或某种理想标准进行比较时，就会滋生利己主义。而一个群体的被剥夺感则发生在与其有关的社会群体之间的比较。相对剥夺理论主要运用在非标准工作协议的心理体验以及其对个人和组织的影响中，是造成组织内人员不稳定的重要原因。本文第六章中有关制定管理办法、明确管理主体、调整运作方式的内容正是出于该理论的启示。
2.2.2 心理契约理论
心理契约是由美国心理学家阿基里斯（Argyris）提出的关于个人与组织间心理活动的理论。当员工加入组织时，组织和员工之间通常会签订雇佣协议，协议的条款包括雇员将做什么，雇员将得到什么，组织将做什么，组织将得到什么回报。当这些雇佣协议被写下来时，它们被称为法律合同。然而，当这些交换协议是不成文的，它们被称为心理契约。在心理契约中，员工期望从他们的组织中得到东西，以换取他们所做的行为或对公司的贡献。员工倾向于自动形成这些信念和期望。如果没有得到他们期望的结果，那么员工的态度和行为就会变得低落。为了减少员工失望的机会，在无法直接满足员工期望的情况下，管理者可通过重新协商员工对组织的交换信念以实现员工期望。本文第六章中制定合理薪酬部分主要应用了该理论。
图 3-1 N 县编外聘用人员行业分布
第 3 章 N 县编外聘用人员管理体制现状 ............................ 19
3.1 基本情况 ............................................. 19
3.2 编外聘用人员情况 ................................ 19
第 4 章 N 县编外聘用人员管理体制存在的问题 ................................. 32
4.1 管理条块分割 ........................................32
4.1.1 管理主体不清 .............................................. 32
4.1.2 用人单位与其他部门间衔接不畅 .............................. 32
第 5 章 N 县编外聘用人员管理体制存在问题的原因分析 ................................... 38
5.1 组织使命：发展至上理念下的经营性政府模式 ...................................... 38
5.2 环境因素：事多人少加剧了对编外人员的依赖 ...................................... 39
第 6 章 优化编外聘用人员管理体制的对策建议
6.1 制定编外聘用人员管理办法
编外聘用人员是县级政府组织管理、人事管理中的灵活因素。如果未对其进行规范化管理，将对县域治理工作产生不良影响。根据上一章分析框架的结果可知，编外聘用人员管理体制存在的问题是由组织使命、环境因素、价值导向以及用人规划四方面的因素导致的。对此，本文提出下列优化建议：
根据相对剥夺感理论可知，当社会比较的结果导致主观意义上的不平等时，个人才会有被剥夺的感觉并采取相应措施。已有国外研究指出，“非标准即不合格”概念在雇主中很普遍，这为非标准工作协议人员的低工资、低保障、少福利提供了借口。在此情况下，非标准协议人员会将一同工作的永久雇员作为参考比较的对象。①由此产生的相对剥夺感是造成组织内不稳定的重要原因。组织内人力资本方式应保持一致性，这样才能确保团队向着同一愿景努力。因此，要进一步稳定编外聘用人员队伍，首先就是在人员管理上加大投入。
作为处于领导地位的县政府应积极转变观念，充分认识编外聘用人员在充实公共服务力量、实现政府战略目标上的正面作用。针对编外招聘现在缺乏政策依据的现状，应及时制定涉及编外人员招、管、离的管理办法，进一步完善编外聘用人员的管理流程，提出对编外人员淘汰、遗留问题的处理意见。同时，根据法律法规修正编外合同相关条款，规避法律风险。
图 2-1 N 县编外聘用人员管理分析框架
第 7 章 结论与展望
7.1 结论
通过对国内外研究现状的梳理，本文发现已有不少人从不同视角运用各种理论对对这些非职业化的“公务员”的现状、心理状态进行了分析，提出了建议。但这些研究大多是割裂的，系统分析解决编外人员管理体制问题的研究还很少。
本文以 N 县为例，介绍了该县编外聘用人员管理体制的组织框架、基本运作方式以及各项管理制度，指出了其存在的问题，通过建立编外聘用管理分析框架，从组织使命、环境因素、价值导向、用人规划四个方面对造成管理体制问题的原因进行了分析，最终提出优化建议。本文的研究结论是，在发展至上理念下，县级政府成为了经营性政府：一方面习惯用人海战术解决工作任务，另一方面容易忽视人员权利与社会公正，导致价值导向的偏颇。职能扩张与编制限制的矛盾，使得政府不得不依赖编外人员来解决工作压力。然而，非政府核心人员的地位，又导致编外聘用人员管理问题得不到应有的重视。因此，编外聘用人员虽然建立了相应管理体制但存在管理条块分割、薪酬标准不一、招聘效果不佳、合同管理难以落实以及人员成长空间有限的问题。对此情况，本文提出制定管理办法、明确管理主体、调整管理运作方式、制定更合理的薪酬管理、完善人员日常管理共五个方面的优化建议。
参考文献（略）